新型农村社区“三位一体”可持续发展循环实证分析

伊庆山

(山东政法学院公共管理学院，山东济南 250014)

当前所有村庄发展都无法回避城市化和现代化强大的变迁力量，除了沿海发达地区农村借助区位优势分享土地增值收益，城市规划区外农村的土地、自然、生态环境、历史人文等资源处于沉睡状态，人口结构、金融支持、组织建设以及人际关系缺乏稳定型态，村庄内部缺乏有效整合力量无法自启发展之门来遏制全方位空心化趋势，只能沦落为城市汲取发展资源附属地和农民退出城市领域时无奈回归之地。城乡统筹下的新型农村社区作为继家庭联产承包责任制、村民自治、乡镇企业我国农村改革发展的“又一次革命”，表现为原来自然分散的、熟人性的、以乡土生活为主的村落共同体快速消失，代之出现更多集中化的、陌生性的、以非农经济生活为主的新型生活共同体[1]，而传统村落蜕变为新型社区究竟是重建还是断裂仍是一个未知数。

1 风险：城乡二元结构下新型农村社区命运

1.1 新型农村社区缺乏可持续性发展

按照新型城镇化城乡协调发展、城乡共同繁荣的基本思路和基于对未来相当长时间内仍将有大量人口生活在农村的准确认识，农村城镇化应当实行双向建设路径：一是有序推进农业转移人口市民化，让符合条件的、有意愿的农业转移人口定居城市，享受跟城镇居民同等公共服务，共享经济社会发展成果；二是改善农村人居环境，提升农村基本公共服务水平，将符合条件的新型农村社区纳入城镇化管理。新型农村社区遵循第2条建设路径，以住房和公共服务改造为明线，以城乡均等化公共服务为遏制村庄空心化逻辑起点，通过加大公共服务与基础设施投入和改善居住条件扭转人口流出趋势，满足农民居住、教育、医疗、消费、文化娱乐、就业等方面需求，增强人们社区归属感和认同感，形成对新型农村社区向心力和凝聚力对抗农村空心化趋势[2]；以宅基地和耕地的土地运营为暗线，“城乡增减挂钩”实现县域内城乡土地置换，让偏远农村地区和发达城市地区能够共享工业化、城镇化带来的土地增值收益，被看作是激活农村内在巨大潜力、统筹城乡协调发展的大手笔，是有史以来促进和扶持农村发展的最好政策[3]。广大农业型地区农村具有巨大的土地整理潜力，因此成为农村社区建设的“主战场”和增减挂钩项目拆旧区，通过熟人社会的人情攻势和政府权力的行政强制基本已完成上楼运动。

作为“地域空间”重建，新型农村社区居住条件甚至超过一般城市社区标准，超前实现居住城镇化，为农民提供一个实践城市生活的物质场所。但是，如果仅仅实现居住城镇化而没有配套产业发展，农民职业和身份没有改变，在缺乏社会保障情况下农民将要负担起比城里人更重的生活压力，试图加大公共设施投入和改善居住条件来扭转人口流出趋势的尝试就会走向失败，形成“空心化社区”。地方政府往往在完成土地资源汲取便“抽身”而出，表面上看是将发展自主权重新交还给社区，实质上地方政府无意也无力将新型农村社区纳入财政保障范围，新型农村社区不得不依靠自我维持运行，要么为了维持公共服务水平而负担集体和农民负担，要么公共服务处于无人问津的尴尬境地。由此来看，如果农村社区建设仅仅依靠外部资源输入，缺乏内部资源积聚，特别是缺乏社区内在特质变化与能力提升，一旦外部资源供给被切断，社区必然又会回复到以前状态[4]，甚至变得更加糟糕。

1.2 城乡二元结构下资源不对等交换

问责寻根，城乡二元结构下资源不对等交换关系是新型农村社区问题产生的根源。首先，城乡建设用地增减挂钩是以维系城乡二元土地利用体制为前提，制度设计目的并不是农村城镇化，而是解决城市建设用地指标问题[5]，将社区建设简化成一笔“土地经济账”和普通开发行为，偏离社区综合发展应有轨道[6]，城镇化进程中农村成为被挤压或剥夺的对象，是土地驱动型的扭曲的城镇化[7]，是土地财政及行政机器驱动下的“伪城镇化”[8]。其次，很多地方变四级传统城镇体系为五级新型城镇体系，鼓励达标新型农村社区主动申报纳入城镇化管理，给予基础设施建设维护、土地、就业等方面的优惠政策和资金扶持。部分新型农村社区为求达标享受“由政府财政负担社区管理费用和社区公共产品福利”出现非理性行为，不顾农村实际生产生活条件，盲目推动农民集中居住，造成农民“被城市化”现象。再次，从产业发展来看，大部分地区新型农村社区只是把复垦宅基地重新发包给农户耕种，由于农业生产的自然特性、土地流转的意愿偏低、粮食价格的国家控制、农副产品的市场化风险以及资本下乡的土地兼并非粮化风险等多种原因，现代农业发展并没有想象得那么成功，能够勉强维持下来的现代农业多是国家项目支持或政策优惠，小农经济长期存在将是农村发展长期面对的一个基本现实，农民过着“住楼种地”的日子。为了应对上楼生活新增支出，家庭调整劳动力再分配，使得原来从事务农的中老年劳动力也开始外出打工，打工经济本身是一种离土离乡、两地分居的生计模式，内生“留守儿童”“留守老人”“留守妇女”等问题，新型农村社区无法解决过疏化问题继续走向空心、衰落。

2 出路：发展壮大新型农村社区集体经济

2.1 依靠集体力量实现产业培育

人是跟随产业发展流动的，一个地方只会因为有产业有就业才能吸引人口流入，公共设施和住房的需求是人口流入的结果，而不是原因，不能本末倒置。“空心社区”与“空心村”本质上具有一脉相承的关系，根源在于新型社区缺乏产业支撑，农村发展无法提供足够的空间留住人才，年轻农民工难以在农村找到一个合适的生存方式不愿意回农村。为避免人口大量外流，新型农村社区必须有产业支撑，形成自我造血机制跟得上社会发展，为留村农民制造就地就业机会，可以获得与外出务工大体相当的收入而活得体面，让离村务工农民“有根”，社区不再是他们退出城市就业领域的无奈回归之地。

与一般市场主体相比，原子化农民面对市场时存在2个不对称：一是信息不对称，农民在拥有和获得信息方面明显不足，准确分析和判断市场信息方面也存在很大劣势；二是能力不对称，农民在掌握和应用市场规则、开展专业化经营运作、适应市场变化、及时开展改革创新方面存在能力不足。这些决定了在陌生化、原子化的村庄依靠农村自觉性发展村级经济几乎是不可能的或者成本很高，须要重新集聚集体力量谋求发展。新型农村社区是城乡资源的再分配，国家基本定调是“加大土地、金融、人才、技术等各类资源向农村倾斜，建设一个充满生气和活力的新型社区”。政府按照一定比例将土地增减挂钩收益及时返还给农村，还为集体经济和农民的发展预留非农产业用地，新型集体经济组织重新掌握了社区经济发展土地指标和资金，从而有机会形成和强化社区自我发展的能力。

2.2 新型集体经济承担的任务

实践证明，“大一统”“归大堆”的传统集体经济方式经济上不合理、政治上不可行、群众意愿上易造成“恐合”心理。新型集体经济是指资产由成员集体所有，初始积累主要来源于土地置换指标返还收益和集体所有土地的非农开发收益，集体经济组织成员是集体经济的所有者、经营事务决策的参与者和经济效益的分享者，做到“民有、民治、民享”。与传统集体经济不同，新型集体经济承认个体利益的存在以及个体对利益的追逐，通过经济利益和民主道路实现农民组织化和合作化，进而以多元化和多样化集体经济组织形式促进农民主体性、创造性充分发挥。

为实现可持续发展，新型集体经济发展需要从单向经济发展向社区综合发展转变，承担起三大发展任务：一是经济发展，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的最根本问题是增加农民收入，通过新型集体经济发展激活内部资源和吸引外部资源，扩大就近就业、创业机会，转移农村剩余劳动力，可以实现农民增收致富和引导部分农民回流，提高新型农村社区生活的经济适应性；二是社会发展，重建和活跃新型农村社区公共空间和公共生活，再造熟人社会，改变长期以来人心涣散的局面，增强农民社区认同感和归属感，形成农村经济发展的凝聚力和合力，提高新型农村社区生活的社会适应性；三是政治发展，完善村民自治、扩大基层民主，让每个农民在平等参与村庄公共事务中进行民主训练和养成民主习惯，提高新型农村社区生活的政治适应性。

3 案例：南村新型农村社区可持续发展实践

本研究以鲁西南地区一个农业型村庄为样本展开调查和分析，南村共9个村民小组582户2 096人，耕地 136.33万m2，人均650 m2；社会结构属于北方“小亲族”认同，并以此为行动单位；家庭生计是以“代际分工”为基础的半工半耕收入模式；区位上远离城镇，短时间内难以进入城市规划范围，但受城镇化和工业化影响作为人口净流出地呈现出空心化趋势。南村作为土地增减挂钩项目区和新型农村社区建设试点，采取村集体和村民自筹方式实现“上楼”，并利用土地资本化使得村集体从空壳化转变为实体化。

3.1 民富让农民活得体面

集体经济发达主要不是来源于组织高效率，更多得益于许多特定条件，如优越地理位置和资源优势，如果缺乏和失去这些机会和资源，集体经济往往会归于失败[9]。南村敏锐地抓住了新型城镇化和新型农村社区带来的发展机遇，形成自己的强村富民之路，即多元化发展集体经济，以扩大村民就业为优先目标，实现共同富裕。南村将村集体资产折算成股，注资成立了置业有限公司，借助农村社区建设先发优势，从原来的“一村一社区”向“中心村社区”模式转变，利用本村建设用地进行楼盘开发，由村委会统一经营，形成一个政府、集体、村民多赢的局面。对南村来说，既可以解决本村4 050人和缺乏工作技能农民的就业问题，房地产开发又为其带来了可观利润，实现了集体资产的保值增值。对周边村庄村民来说，既可以享受到与城市社区相媲美的居住环境，又因周边都是农民同质性群体，减少了新环境的不适。对地方政府来说，从具有对抗性质的政府主导的非自愿搬迁变为农民自主的自愿搬迁，渐进式搬迁让农民获得了缓冲期，营造了和谐社区建设的氛围，人口集聚还有利于土地集约利用和推动地方城镇化进程。考虑到自身缺乏企业管理经验、经营人才和产品销售市场，南村选择较为稳健的物业经济发展道路，按村镇规划修建6个标准化厂房收取租金，积极对外招商引资，优先鼓励本村外出人员回村进行个人承包、租赁经营，发展个体经济、私营经济。中小企业和劳动密集型企业投资小、见效快，生产技术含量不高，对劳动者的技能素质要求相对较低，能够快速创造就业岗位、容纳各类人员就业。另外，农民可以学习、积累创业办厂和企业管理经验，随着资源、资金、人才、技术等生产要素集聚，推动南村由“物业经济”向“实业经济”转变。

3.2 村富让农民活得温馨

富裕是一个多元概念，绝非只是收入可观，发展不仅仅是经济增长的过程，也是一个社会经济、政治、文化乃至伦理和观念变革的过程。1996年联合国《人类发展报告》指出，许多发展中国家在近20年取得了较大的经济增长，但现实是大多数人的生活水平却没有相应提高，有的反而下降了，根源在于经济发展效益的再分配并没有遵循公平正义的价值。陈锡文认为，发展壮大集体经济就是发展壮大属于集体的公共资产，通过适当提高农民社区公共福利，为农民创造一个舒适的生活环境[10]。南村按照“高积累少分配”原则，将集体收益分为3个部分：第一部分作为集体发展基金，第二部分保障农村基层组织正常运转，第三部分用于发展社区公共福利事业。具体来看，在农民收入增加方面，直接分享集体发展带来的分红收入，让农民明白社区发展关系每个人切身利益。在基础设施方面，“设施便民”，覆盖现代化水电气暖路设施，成立保洁、物业、保安队伍，升级改造村卫生室，修建文化健身广场、连锁超市、小型农贸市场、托儿所、养老院、文娱活动室等公共设施，村民各项生活所需在社区基本得到满足。在社区福利方面，“安全保村”，为集体成员缴纳新农合和最低档次新农保，实行学生校车补贴、大病救助、老年按年龄给予生活补助、五保集中供养，形成“尊老爱幼关爱互助”精神和为弱势群体构建托底生活安全保障；“教育兴村”，对考上中专、本科的学生给予奖励，引导家庭重视孩子教育，鼓励学生通过升学走出去、通过创业走回来；“道德育村”，开展个人品德、家庭道德(孝德)、职业道德(诚德)、社会公德(爱德)评比活动，在全村公开评选好青年、好邻里、好夫妻、好儿女、好妯娌、好婆婆、好儿媳、好女婿、星级文明户、文明信用户，给予物质奖励，树立诚信、友善、和睦的社区风气；“文化融村”，鼓励村民走出封闭家庭生活，回归社区公共生活，以村风、民俗习惯为重点，积极推进移风易俗，形成文明进步新风尚。集体经济发展让社区有能力发展公益事业，但过高社会福利支出削弱集体经济发展投入增长机制，处于积累时期的南村选择了低层次、全面性、教导性的农村社会福利和社会保障体系，这种间接分配创造的社会效益是显著的，最明显的是增加了农民的认同感和归属感，重新获得了生活的信心。

3.3 票决让村庄发展稳健

“民主无法带来直接的经济增长，不民主却会形成灾难”。农民不仅是农村社区建设的直接受益者，也是推进农村社区建设的主体和基本依靠力量，一切事关村庄发展规划和决策必须经过村民大会或村民代表大会讨论通过，以充分发挥农民参与村庄公共事务的积极性和主动性，切实尊重并保障农民在农村社区建设中的主体地位。实践证明，这样作出的决策，既能减少因权力高度集中导致的决策失误，又具有广泛的群众基础，有利于动员全体农民把决策变为现实。为提高社区事务管理民主化水平，南村在重大事项决策过程中大力推行“阳光议事六步法”：第1步了解民意立议题。成立由两委成员、党员和群众代表组成的“阳光议事小组”，由村党支部书记负责每月召集1次小组会议，对涉及群众切身利益的热点难题进行分析讨论，通过票决确定需进入阳光议事程序的议事主题。第2步广泛走访拟方案。组织议事小组成员围绕议事主题，深入开展走访，收集群众的意见建议。随后召开议事小组专题会议，对群众的意见建议进行梳理归纳，研究制定议事事项的初步解决方案。第3步集中把脉调方案。对初步解决方案进行公示，通过召开座谈会、发放征求意见表、入户访谈等征求有关部门和群众的意见，由议事小组对方案进行修订完善，保证方案的科学性和可行性。第4步投票表决定方案。召开群众代表大会，对议事事项解决方案进行民主表决，要求必须有2/3以上的群众代表参加表决，有50%以上到会代表赞同方案方可通过。对未通过的方案，再次征求群众代表意见，进一步修改完善，直到方案通过。第5步全程公开促公信。按照公开透明的要求，建立公示栏，对阳光议事工程进行全程展示，提高议事表决的公信度，重点工作请专职律师和上级有关部门参加，必要时请市公证处全程监督介入。第6步注重监督抓落实。由两委负责抓好议事表决的实施，每季度向议事小组报告工作开展情况，听取议事小组成员的意见建议。在“阳光议事六步法”推广实施后，通过群策群力民主议事，小区物业管理、环境卫生维护、文化活动开展、村庄经济发展年度计划和中长期计划、村庄建设规划、村级集体经济项目的立项、建设承包方案等热点难点问题得到有效解决，提高了农民对社区工作认可度。从此农民的政治生活不再仅仅局限于3年1次的村委换届选举，而是涉及到社区内部重大决策事项的经常性民主表达。此外，为了解决监督权虚化和缺失问题，南村制定了村务财务监督委员会制度，监委会成员由村民小组推举产生，形成权力的分立和监督机构。为使监委委员能真正维护村民利益，严防“内部人控制”，规定凡是家属成员中有担任村领导班子的村民不再被举荐，监委会带有“独立第三方”色彩，普通村民有更多机会当选代表，扩大了民主治理的覆盖面。贺雪峰教授认为，村民自治还难以充当中国民主政治的突破口，但它能使农民逐步熟悉和习惯民主的操作规程，并可能生发出一种基于长期基层民主训练出来的宽容与妥协精神，培养出农民理性独立的政治品格[11]。

4 启示：新型农村社区发展“三位一体”良性循环

4.1 新型农村社区经济发展是基石

新型集体经济发展有助于形成完善的新型农村社区产业支撑体系，吸引农民工返乡创业和就业，农民在家门口就可以获得与外出务工大体相当的稳定收入，减少新时期农村社会的空心化状态，社区具备稳定公共财政来源，改善农村居住环境和完善公共服务，开展形式多样、喜闻乐见的社区文体活动，创造人际交往的社区公共空间，农村社区成员整体福利水平得到提高，有助于提升社区成员的幸福感和增强社区成员的认同感和归属感，每个个体都因自己属于本社区而感到自豪，从而形成新型农村社区凝聚力、向心力和团结感。新型集体经济发展带领农民走向强村富民之路，符合农民追求个体经济利益最大化的经济理性，集体经济发展作为村落社会再组织的资源和纽带[12]，在经济活动中提高了农民组织化程度，不仅实现了集体资产的保值增值，还让农民有机会分享发展效益，在经济利益刺激下农民维护个体自身权利的意识觉醒，增强了村民参与公共事务的热情，社区成员从关心个人利益分配逐渐扩大到关心社区各项公共事务决策、运行和监督，拓展了群众基层民主的广度和深度，为集体经济发展形成了稳定的群众基础和发展环境。

4.2 新型农村社区凝聚力重建是动力

社区凝聚力表现为社区成员的认同感和归属感，良好的社区发展环境使得农民的生活预期是面向新型农村社区而不是城镇，他们重视社区内部成员彼此之间的交往和联系，在日常生产生活互动中再造熟人社会，增加农民的社会资本，有助于构建农民之间良好的人际关系，重建新型农村社区农民之间的人际信任和合作精神，达成农民之间的集体合作，并有效克服“搭便车”困境，从而提高新型集体经济组织在市场经济激烈竞争中发展的合力以及市场竞争能力。社区凝聚力可以实现原子化状态农民的再组织化，有利于社区自治组织、民间组织、经济组织、社会组织的培育、发展和壮大，为农民提供多元的组织化参与机制，重构村社公共权力格局，形成制衡村干部集权的有效力量，农民更加关心社区建设和长远发展，借助组织的力量参与社区公共事务，为社区可持续发展献计献策。

4.3 新型农村社区基层民主是保障

民主自治简单来说就是“村民当家做主，由村民群众依法办理群众自己的事情[13]”，每个社区成员都有权利参与村庄发展各项事务，都有独立表达自己想法、意愿、诉求和建议的机会和渠道。扩大基层民主，有助于通过群策群力来促进社区经济发展，利用参与式发展来倾听每个农民的真实声音，使得社区经济发展决策更加稳健，避免了因村干部决策失误造成社区经济发展走向歧途和失败，另外，以村民自治形式通过章程、规定、决策也因具有民意基础更容易得到落实和坚持。扩大基层民主就是尊重每位农民的个体权利，让农民明白自己是一个平等独立的主体，既要自我尊重，更要尊重他人，农民能够在新型农村社区开放、平等的基本格局中准确地自我定位，这种自我定位不是基于经济多寡、力量强弱，而是对自己新型农村社区生活的一种有序安排。平等尊重作为仅次于自我实现的人类需求，不仅能形成个体对所属群体的认同，也能激发个体在群众中寻求自我实现的强烈动机(图1)。

5 结论与讨论

5.1 谁来打破农村发展的僵局？

农村空心化是在城市化背景下发生的，人口空心化是核心，进而出现住宅、农业生产、公共服务、基层民主的空心化以及社会心理空虚化等一系列问题[14]，综合作用起来就是乡村地域系统功能退化，迫切需要外部力量打破恶性循环，将其导入到自我发展的良性循环。农村建设要善用2股力量：一是带有普惠式的国家力量，争取中央政府的政策支持和资金倾斜。一方面通过财政转移支付加强道路、水电设施等基础设施和教育、医疗、社会保障等公共事业建设，全面提升农民生产生活环境；另一方面按照城乡统筹理念制定相关农村发展政策、方针，配置相应组织保证和物质保障，落实好发展规划的制定、组织实施、过程监督以及效果评价等内容[15]，坚决反对继续以牺牲农村为代价的工业化和城市化建设。二是“接地气”的民间力量，吸收社会力量的广泛参与和支持。我国农村非均衡状态决定了我国农村发展道路必然要从“万金油”和“灵丹妙药”之外寻求更契合实际、更体现发展主体意志的出路。机构专家、高校学者以及热心农村发展的非政府组织有着丰富理论知识、先进技术手段和扎根农村决心，了解农村真实发展状况和农民真实诉求，可以从不同角度对农村的资源、问题进行准确预判，制定切实可行的实施路径，“一村一策”能够真正做到因地制宜。

5.2 乡村发展主体性不可忽略

尽管政府、市场和知识分子力量的介入有助于解决乡村发展问题，但乡村问题的最终解决还是离不开乡村内生发展力量。区位优势、乡村精英、时代机遇等因素在社区发展中固然重要，但精髓在于解放思想、实事求是，激发村庄发展的自主性和尊重农民的主体性、创造力。在一些发达地区的超级村庄发生骤变，有一些具备同样外部条件的村庄并没有达到同样的发展水平，而在另一些不发达或欠发达地区却出现了一些异常发达的村庄，这些都从不同侧面说明了超级村庄发展的主要因素在于村庄内部的开发，在于内部力量对外部机遇的回应[16]。农民是农村社区建设的行动主体，只有农民积极地参与到农村社区建设之中，转变为农村社区建设的主导者，农村社区建设才有了实质性的价值和持续发展的可能性。任何一种忽视农民主体作用的强制性推进，甚至试图取代农民主体的农村发展方案都将难以有效实施，并最终走向失败。