论京津冀环境协同治理中地方政府职能的界定与整合

摘 要：2014年《环保法》对于政府在环境治理中的职权、职责作出了明确规定，对于分析京津冀环境协同治理中的政府职能有重要的指导作用。同时，在京津冀环境协同治理过程中，应结合区域行政的特征，分析环境协同治理中整合政府环境治理职能的具体路径，以建成合法、合理、高效的区域环境协同治理机制。

关键词：京津冀协同治理；政府职能；界定；整合

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）23-0069-02

作者简介：祖燕（1979-），女，天津人，中国政法大学，宪法学与行政法学博士，巴黎索邦大学，欧盟法硕士，天津工业大学人文与法学院，讲师，研究方向：行政法学。

一、政府在京津冀环境协同治理中的职能

一个完善的政府环境职能体系是充分实现政府治理环境职能的基本前提，同时，一个完善的政府环境职能体系也必须具备完整的法律体系作为制度保障。

根据2014年我国新修改的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“环境法”），将我国政府在环境治理过程中的主要职能大体总结为以下十一类①：制定环境标准，编制环境规划、进行环境监测与评估，建立环境预警机制、建立环境突发事件的应急管理机制、指导废弃物处理，鼓励环保产业的发展、城乡统筹，对农村环境进行综合性整治、保护海洋、园林、风景名胜以及生态物种的多样性、建立、完善生态补偿制度、针对污染企业的实施事先行政许可、控制污染物排放量，征收排污费、享有保护环境的行政强制措施、针对环境污染进行行政处罚。

同时，针对行政机关行使环境管理职权过程中的职责，新《环保法》的规定主要体现在以下四个方面：政府信息公开责任、对责任人员的行政处分、针对主管人员的引咎辞职制度、刑事责任。

二、京津冀环境协同治理中政府职能的整合

整合京津冀三地行政机关在环境治理中的职能重点在于在京、津、冀三地行政机关的职权范围、管理方式、管理水平等现存差异的前提下，建立一个完整、稳定、高效、且体现三地政府各自特色的环境治理区域法律联动（或“协同”）机制。

第一，京津冀环境协同治理立法一体化。一个完整法律框架是保障京津冀环境治理一体化构想顺利实现的前提条件。离开了法制层面的保障，政府在一体化环境治理要面临很多制度性的障碍。例如，在京津冀环境协同治理过程中，需要立法规制的除行政区划的调整，还有治理过程中一些重大问题的决策与协商机制。根据《立法法》的规定，可考虑先由国务院以行政法规的形式进行规范，待时机成熟时，可由全国人大常委会制定相关立法。此外，及时制定、修改、解释配套法规、规章也将是京津冀环境协同治理的关键。

第二，建立环境治理综合机关，统一环境行政职权。必须在一定程度上整合现有的环境行政管理职权，建立创新型的行政执法手段，实现综合治理，“联防联动”。本课题组认为，在我国目前的行政管理模式之下，由三地行政机关联合建立一个环境综合治理机关统一管理区域环境问题的做法是最佳选择。

第三，明确区域内部环境行政管理职权分工。在三地环境协同治理模式下，不能忽视京、津、冀三地的环境问题在具体表现形式上的差异：北京最主要的污染是大气污染；天津最主要的污染是工业污染；而河北省的污染则是大气、水、工业等的综合性污染。结合三地各自的污染特征，政府环境治理的模式与具体职权方式应是各有侧重、重点突出的。

第四，创立符合区域特征的新型环境行政管理方式。传统的以罚为主的惩戒模式已被实践证明难以取得预期效果。对于区域环境的治理，预防应重于惩戒。政府应当在法制的框架下，积极采取更符合环境行政特征的创新型执法方式（如：行政协议、行政奖励、行政生态补偿、行政指导等），促进京津冀环保产业一体化。

第五，建立完整、高效的区域环境行政管理协调机制，改变当前三地在环境治理过程中头疼医头、脚疼医脚的被动局面。本课题组认为，一个完整、高效的区域环境行政管理协调机制在制度层面除应包括一个综合型的环境行政管理机关之外，还应包括在具体管理方式、管理效果层面的协调。在建立上述协调机制上，应通过立法建立一个制度化的三地合作平台，实现信息共享。

三、京津冀环境协同治理中整合政府职能的困难与对策

京津冀地区凭借其优越的地理位置、丰富的自然资源、稳固的经济基础、雄厚的科技实力等比较优势，己成为了北方经济发展的重心，被经济学家誉为中国经济第三个“增长极”。然而在经济高速发展的同时，环境污染与破坏日益严重。“协同环境治理”的概念正是在上述背景下被提出的。在此模式下，强调的是三地行政机关之间的有效“联动”，而非三地行政机关在治理环境过程中的简单“协作”。相对于我国地方行政机关传统的环境行政管理模式，京津冀环境协同治理对三地行政机关在行使环境管理宏观模式与权力行使的具体方式方面都提出了更高的要求。②

例如，完善生态补偿制度是政府在京津冀一体化环境治理的重要职能之一。政府应当鼓励“开展横向生态补偿的实践，对生态利益关系相对明确的区域，应由生态环境受益地区采取资金补助，技术、人才等定向生态经济援助，生态移民等多形式进行补偿。”然而京津冀环境协同治理中完善生态补偿制度的最现实性的困难在于：生态补偿金的来源问题。经济发展水平差异较大的三地政府在生态补偿金的支出、补偿比例上如何具体分配？各地的税收应如何具体利用？这些都是有待今后进一步研究的关键问题。

本课题组认为，从法律层面分析，结合国家制定的京津冀环境协同治理的总体规划，今后应主要做以下三方面的深入研究：

一是应对区域规划与现行规划制度之间的矛盾。现行的规划是以一个城市为核心设计的。“这种以自我为中心进行地方立法的思维在充分发挥地方积极性的同时却无法摆脱仅仅从本地特殊性考虑的负面影响，从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象。”在京津冀环境协同治理中，必须在制度层面解决以下问题，如：环境协同治理规划本身拥有怎样的法律效力？如何对各行政区域的城市规划进行整合？这些问题今后都应由国家通过组织法来做出明确规定。

二是具体分析京、津、冀三地行政机关在具体行政管理过程中的管理方式、程序、执法水平等方面的差异，求同存异，建立一套完善的区域环境协同治理机制。不可否认，京、津、冀三地行政机关在上述实际环境行政管理方面的差异。这些现实存在的差异也为整合区域环境行政管理权，建立统筹发展的区域环境治理模式提出了新的挑战。

三是在京津冀环境协同治理过程中，建立起有效的公众参与机制，确保环境资源与环境治理信息公开、透明。2014年《环保法》用专章的形式规定了公众在环境治理过程中的参与权，为公众参与提供了直接法律依据。今后需要地方立法机关通过更具体、具有可操作性的下位立法、行政解释确保行政相对人程序参与权的落实。

[ 注 释 ]

①《环保法》作为由全国人大制定的法律位阶的立法规范，主要是从国家的层面规范政府在环境治理方面的具体职权、职责.在《环保法》的基礎上，其他国家机关亦制定出下位立法，细化规定政府的环境行政职能.如：2013年，由环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部以及国家能源局共同制定的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》.

②本课题组认为，京津冀环境协同治理可以借鉴三地政府在海事方面已经建立的一体化机制。

[ 参 考 文 献 ]

[1]中华人民共和国环境保护法，2014.

[2]叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2004（6）.

[3]张建红.环渤海地区环境保护一体化研究[D].山东大学，2012.

[4]刘晓光，朱晓东.黑龙江省限制开发区域林业生态补偿机制探析[J].生态经济学，2013（3）.

[5]杨解君.走向法治的缺失言说——法理、宪法与行政法的诊察[M].北京大学出版社，2005.4.