“PPP+精准扶贫”模式构建研究*

施灿海 王松江 李捷文 曹军

(1.昆明理工大学管理与经济学院，云南 昆明 650093；2.云南省人民政府投资项目评审中心，云南 昆明 650000)

0 引言

目前，我国已然成为运用PPP模式进行基础设施建设的大国。国内外学者对PPP项目相关问题进行了大量的研究，并解决了在运用该模式过程中出现的诸多问题[1-3]。在新时代背景下，扶贫成为热点[4]。发展不平衡不充分地区，基础设施尤其是高速公路的建设仍然是脱贫的支撑项目。通过鼓励社会资本参与兼具公益性和收益性的准经营类项目，突破该类项目所需资金量大、融资困难的瓶颈，以支撑项目区域经济发展，促进区域人民群众脱贫。PPP项目的实施将会支撑区域精准扶贫[5-8]，财政专项扶贫资金作为特许经营协议约定的可行性缺口补贴不足时的补充以保障社会资本合理收益率，可成为鼓励社会资本投资的一种模式。基于此，本文通过研究案例构建“PPP+精准扶贫”模式，着重研究该模式的构建意义和可行性，并给出模式对策建议。

1 研究案例

1.1 背景

现有丽香公路已不适应社会经济发展和人民群众追求美好生活的需求。随着大理至丽江高速公路、香格里拉至德钦二级公路的建成通车，本段公路技术指标低、行车速度慢、服务水平低的问题突显，成为省际大通道的交通制约路段。

云南省香格里拉至丽江高速公路(以下简称“香丽高速”)项目是国务院批准的《国家公路网规划(2013年—2030年)》国家高速公路网规划的北京至西藏高速公路西宁——丽江联络线(G0613)的组成路段，也是《“十二五”支持新疆自治区、新疆生产建设兵团和四川、云南、甘肃、青海四省藏区经济社会发展规划建设项目方案》中的项目，在国家和云南省干线公路中处于骨架地位。香丽高速拥有世界上第一座高速公路独塔单跨地锚式钢桁梁悬索桥，是第一个地下互通立交、云南省藏区第一条在建的高速公路、第一条采用PPP模式建设的高速公路，也是在建海拔最高的高速公路。

1.2 “PPP+精准扶贫”模式构建

通过对研究案例的实地研究和对相关资料的分析，项目SWOT分析结果见图1。

项目劣势和基于与模式构建相关的核心问题为项目融资困难和精准扶贫需要。

香丽高速项目建设采用PPP模式解决项目融资困难的问题。PPP项目采用的回报方式为“使用者付费+可行性缺口补贴”，此公路建设项目前期投入较高、资金回收期较长，而且收费低、现金流小。

图1 香丽高速项目SWOT分析图

根据云南省PPP项目信息公开查询资料，截至2018年7月31日，在云南省72个交通运输入库项目中，回报机制采用政府付费9个，占比12%；使用者付费7个，占比10%；“使用者付费+可行性缺口补贴”56个，占比78%。由此可知，现阶段云南省入库PPP回报机制多数项目采用“使用者付费+可行性缺口补贴”。随着这类项目陆续进入运营期，补贴资金数量持续增加，地方政府财政压力变大，设计政府补贴不足时的补充资金来源就变得十分重要。因此，结合项目区域精准扶贫的需要，构建“PPP+精准扶贫”模式。

“PPP+精准扶贫”模式定义为在精准扶贫区域实施PPP作为支撑项目，回报机制中使用者付费后不足时，将财政专项扶贫资金设计为政府补贴。

2 “PPP+精准扶贫”模式构建意义

2.1 有效推动区域协调发展

采用“PPP+精准扶贫”模式，可以改善贫困地区(藏区)融资环境和创业条件，从而减弱该地区的不平衡不充分发展。通过在该地区实施PPP项目，改善项目实施区域融资环境，而项目所在地区的财政专项扶贫资金拟用于项目收益不足时的兜底保障，可以保障该类PPP项目的实施。PPP项目的成功实施，也必将大力促进沿线创业环境的再次优化，更加有利于沿线资源的输出和外界资本的输入。

2.2 有效健全政府和社会资本合作模式

我国政府职能转变正在有序推进，政府和社会资本的合作将会成为投资的风口。鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域，必将引起政府和社会资本双方的共同关注。采用“PPP+精准扶贫”模式，有助于推广政府和社会资本合作，规范合作关系，保障各方利益，健全风险防范和监督机制。

2.3 有效改善贫困地区的资源流动

“PPP+精准扶贫”模式在研究案例上的实施，可以带动项目区域劳动力迁移、农产品流通、公共物品的有效提供和提供速度，有效突破原有相对封闭地区的长期贫困和脱贫返贫两者间的恶性循环，是改善和缓减地区贫困的重要途径。

2.4 有效转变财政资金支持方式

“PPP+精准扶贫”模式，一方面，能够积极有效地实现政府创新财政资金支持方式的转变，进一步缩小落后地区发展受限的程度；另一方面，能够将投融资方式与精准扶贫相结合，互相支撑和补充。

3 “PPP+精准扶贫”模式可行性论证

3.1 政策可行性

“十三五”规划纲要提出，要创新扶贫工作机制和模式，坚决打赢脱贫攻坚战。采用PPP项目支撑区域精准扶贫就是一种扶贫工作机制和模式的创新，符合国家政策。

根据《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号)和《云南省财政专项扶贫资金管理办法》(云财农〔2017〕213号)两个文件要求，将财政专项扶贫资金用于PPP项目可行性缺口补贴不足时的补充资金，符合支出方向(少数民族发展)、资金分配(贫困少数民族地区)，不属于文件明文禁止的支出范围。另外，“PPP+精准扶贫”模式是对财政专项扶贫资金使用机制的一种创新，通过保障社会资本投资合理收益率，鼓励社会资本参与地区与扶贫挂钩的PPP项目，带动区域发展，支撑精准扶贫。

因此，“PPP+精准扶贫”模式在政策上是可行的。

3.2 效益可行性

政府追求的是为民众谋求福利，社会资本追求的是经济利益，区域人民群众追求的是美好生活。

从社会资本角度来看，财政专项扶贫资金纳入可行性缺口补贴，在项目收益不足时，可确保项目公司的整体收益水平，保护社会资本投资的合理收益。“PPP+精准扶贫”模式的实现，将保障社会资本投资的合理收益，进而推动社会资本在贫困地区更加积极地投入到基础设施项目建设中。

从政府角度来看，该模式以PPP项目应用于区域基础设施建设而实现社会资本参与精准扶贫，从而解决脱贫攻坚中基础设施建设项目融资难的问题，实现政府为区域人民群众谋求福利的效益。

从区域人民群众角度来看，该模式的成功实施，确保香丽高速如期建成和良好运行，成为区域致富大道，既能够促进区域精准扶贫，也能帮助区域人民群众致富。

因此，“PPP+精准扶贫”模式能够保障项目区域参与方、政府、社会资本和区域人民群众的效益。

4 “PPP+精准扶贫”模式对策建议

4.1 政策建议

4.1.1 加强扶贫领域立法

通过在扶贫领域立法，一方面，是固化贫困人口接受扶贫的权利；另一方面，则是通过法律的设立吸引社会资本积极参与贫困地区的基础设施建设，实现真正意义上的社会资本参与扶贫。加强扶贫领域立法，让社会资本在追逐资本收益的同时成为政府为公众谋求福利的载体，构建政府主导、社会资本参与、市场规律调节的扶贫新格局。

4.1.2 出台鼓励社会资本参与扶贫政策

现行政策停留在引导和鼓励社会资本进入扶贫领域，具体的激励措施有限。在今后的实际项目中采用“PPP+精准扶贫”模式，应出台鼓励社会资本参与扶贫可操作性强的具体措施，例如制定详细的政府补贴设计方案，落地政府补贴资金等。

4.1.3 强化PPP项目扶贫开发监管

“PPP+精准扶贫”是为项目实施区域群众谋求福利的模式，而不是纯商业模式。因此，采用该模式的项目全生命周期内都在政府的监管范围之下，监管效率的高低也将直接影响模式成败。

4.2 技术流程建议

4.2.1 注重模式项目的识别

“PPP+精准扶贫”不适用于所有的PPP项目，应特别注意识别什么样的项目适合采用该种模式。识别该模式的基本条件为社会公益性特别突出，但项目经营性不足以覆盖社会资本投资成本与合理收益问题的基础设施项目。香丽高速建成通车以后，香格里拉至德钦和德钦至西藏的“滇藏高速公路”都将为该模式提供检验和完善的机遇。

4.2.2 重视可行性缺口补贴测算

补贴测算的准确度直接关系到项目是否能采用“PPP+精准扶贫”模式和采用该模式的服务效率。建议在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》基础上，重视特许经营协议中的可行性缺口补贴测算。

4.2.3 强化政府补贴不足时补充资金的来源

在“PPP+精准扶贫”模式的技术流程上，应强化政府补贴不足时补充资金的来源，财政专项扶贫资金可作为来源之一。今后，还可以引入其他专项资金作为补充资金，将“PPP+精准扶贫”模式发展成为“PPP+专项资金”模式。

5 结语

在新时代和政府鼓励社会资本投资的社会背景下，结合香丽高速项目，构建“PPP+精准扶贫”模式。进一步研究该模式需重点关注的问题有特许经营协议、风险应对、政府保证、政府补贴、相关者利益分配等。

“PPP+精准扶贫”模式的分析和运用还需要更多的实践案例去验证，全样本数据库融入大数据时代一旦来临，就可以建立更为广泛的“PPP+专项资金”模式去解决现实中的经济发展和反贫困问题。

随着我国政府持续推进“桥头堡战略”“一带一路”和积极支持广大发展中国家摆脱贫困、谋求发展的国际承诺，“PPP+精准扶贫”模式将会应用于越来越多的国内和国际项目。