改革开放40年来我国高等学校层次与类型的演变

张春晓 茹 宁

（1.天津大学教育学院，天津 300072；2.南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

改革开放40年以来，中国高等学校先后经历了外延式扩展时期（1978-1984）、纵向细化发展时期 （1985-1998）、横向多样化发展时期 （1999-2005）、2006至今的质量提升时期。这40年来，我国高等教育事业取得了举世瞩目的成绩，由最初的以行政分类为主到探索时期的千校一面，再到大扩张时期的多样化发展，直至今天的差异化发展，越来越重视高等教育质量的提升。本文对改革开放40年来中国高等学校层次和类型的演变过程进行了梳理，以明晰我国高等学校在各个时期分层与分类发展的特征。

一、外延式扩张时期：1978-1984

1978年的改革开放开启了高等教育跨越式发展的大幕，也是高等学校类型层次变革的一个开端。[1]从1978年到1985年，高校数量由598所急剧增加到1016所，年均增长高校近60所。虽然改革开放以来，高等学校拥有了更多的自主权，[2]但政府在高等学校的管理中依然占主导地位，形成了高等学校的一些特殊类型圈层。

1.以隶属关系为标准的高校分类

20世纪50年代初期，高等学校是由国家部委（条）和地方行业主管部门（块）分别管理，这就是我国高等学校条块分割模式。依据高等学校隶属关系及管理部门的不同，一般将其分为三种类型，即教育部直属高校、中央各部委主管高校和地方政府管理的高校。虽然这种按照隶属关系进行的分类在当前已经没有了存在的意义，但在现实生活中，高等学校的隶属对高等学校的发展仍有非常大的影响，同时也表明这种带有“行政等级”意味的分类标准并没有完全消除。

2.以学科门类为标准的高校分类

根据学科的覆盖情况将普通高等学校分为13种类型，分别是综合性大学、医药类院校、师范类院校、理工类院校、财经类院校、农业类院校、政法类院校、林业类院校、民族类院校、体育类院校、艺术类院校、语言类院校和职业技术类院校，这种分类基本上对应我国的10大学科门类，在我国具有很广泛的实践应用基础，高等学校的分类分别对应哲学、医学、教育学、理学、工学、经济学、农学、法学、文学、历史学10大学科门类。[3]目前，此种分类方法一直沿用至今，多见于我国官方公布和出版的统计文本中，依然沿用此分类法。

3.以是否重点为标准的分类

我国的重点大学建设大致经历了五个发展阶段，第一阶段是1949年到1953年，提出“抓住重点，带动全局”办学方针；第二阶段是1954年到1963年，重点高等学校开始在全国形成；第三阶段是1978年到1981年，重点高等学校最终被确立；第四阶段是1984年到1985年，部分的高等学校被列为国家重点建设项目；第五阶段分别是1984年、1986年和2000年，在部分高等学校内部设立研究生院。[4]在我国，重点大学是一种特殊的高等学校类型，“是否重点”也一直被视作重要的分类标准。

4.试办研究生院

1984年，我国试办了第一个研究生院，同年北京大学等22多所高等学校开始试办研究生院，1986年教育部决定在我国部分重点大学试办研究生院，在教育部指导下又批准试办了包括中山大学在内的10所高校研究生院，在这一时期我国的研究生院还只是“试办”，至此全国试办研究生院的高校达到33所，试办了十年之后才被正式的批准成立研究生院，是否有研究生院也因此成为了评价一所大学办学水平高低的重要标准，因此许多高校争相要求设立，但是因为当时受计划经济的影响很深，所以此后原国家教委就一直没有再批准新设研究生院。

5.明确夜大、函授和自考等高等教育形式

在此期间，高等学校的层次类型更为合理，人们可以接受的高等教育形式也日渐多样，1980年国家正式提出了要在高等学校大力发展函授教育和夜大的指导意见，同年出台关于高等教育自学考试的具体实施办法，首次以制度文本的形式明确了夜大、函授及自学考试三种高等教育形式和地位。夜大、函授和自学考试等高等教育形式作为高等教育的重要组成部分，肩负着培养科技人才和提高高等学校文化素质的重大任务。

二、层次细化发展时期：1985-1998

1985年，我国开始推行教育体制改革，1993年，国家加快了教育体制改革的步伐，这一时期的教育体制改革明确以政府为主导，结合社会主义市场经济需要，适当开展高校面向社会需求的自主办学。[5]伴随国家教育体制改革的深化发展，我国高等学校在纵向发展上层次更加细化。

1.高等职业学校出现

改革开放以后，以职业中学、农业中学、初等技工学校和中等技工校为主的职业教育体系逐渐被建立起来，高等教育则被认为是专门培养高级人才的教育，通常不涉及职业教育。但到1985年以后，经济和社会建设对各种应用型人才的需求增加，为了满足地方需求，相应的一些地方就出现了一类新型地方大学，这就是职业大学的诞生。高等职业院校的出现，在某种程度上缓解了人才供给与需求上的结构性矛盾，同时也细化了高等学校的层次结构。

2.民办高校迅速发展

改革开放以来，我国的民办高校一直处于弱势地位，直到20世纪80年代中期以后，社会力量参与高等教育的办学才逐渐得到国家的支持，这一时期，民办高等学校的数量迅猛增长，从1991年的450所增加到1997年的1252所，民办高校在这一时期迅速成为高等教育体系的重要组成部分。民办高校的快速发展在丰富了高等教育的办学形式，完善了高等教育结构的同时，也为经济和社会发展作出了卓越贡献。

3.扩充和规范高等学校研究生院

1995年10月颁布并实施的《研究生院设置暂行规定》，对高等学校申请研究生院的条件做了详细规定。在1999年扩招的影响下，经过合并，全国获得批准成立研究生院的高校迅速增加到56所，“研究生院”大学也随之正式诞生。2011年，教育部重新对研究生院的设置要求和具备条件进行了大幅度改革，把原先的“报批”改成“报备”，此后成立研究生院只需报备即可，高等学校研究生院进入到高速发展时期，数量也随之迅速超过100所。

4.211高校和985高校产生

1993年，教育部在 《中国教育改革和发展纲要》中提出要努力办好100所重点大学和一批重点专业，要求中央和地方各级政府集中优势力量，力争到下个世纪初，达到世界较高水平，这就是后来的“211工程”大学建设。“985高校”是1998年江泽民在北京大学100周年校庆时提出，后来党中央、国务院在深化教育体制改革以及全面推进素质教育方面，都提出要把建设世界一流大学作为21世纪的奋斗目标。从此以后，我国的重点大学建设明确了赶超世界、跻身一流的“有限目标”。

5.中心城市办大学

“中心城市”在我国特指经济发达地区的一级城市，如深圳大学、汕头大学、佛山大学等都是那个时期中心城市办大学的典型代表。经过多年的发展，中心城市办大学在数量上迅猛增长，在办学层次上也不限于专科教育。而随着1993年颁布并实施的《中国教育改革和发展纲要》，中心城市办大学的管理权限也被下放到了省级政府，这一措施充实了地方高等学校的层次类型。

三、类型多样化发展时期：1999-2005

从高校的绝对数量来看，1987年到2005年，普通高校数量从1075所增长到1792所，增长率为67%（见图1），初步完成了从高等教育规模小国向高等教育规模大国的转变。1999年高等学校的招生数量快速增长，本科层次招生增长最快的一年是1999年，各个学历层次招生增长最快的一年是2000年，自2001年以后，研究生层次和专科层次的招生增长幅度逐步的超过本科层次 （见图2），伴随高校数量和招生人数迅速增长，高等学校在横向上呈现出多样化的发展趋势。

图1 1987-2005年我国高校的数量增长趋势图

图2 1997-2005我国普通高等教育各学历层次的招生数量和年增长趋势图

1.独立学院兴盛

独立学院开始被称为 “民办二级学院”，2008年教育部发布相关文件，对独立学院进行了明确的界定，将我国的独立学院定义为有实施本科以上学历教育资格的普通高等学校通过与个人或者社会组织合作办学的方式，利用非国家财政资金创办的实施本科以上学历教育的高等学校。[6]由此可见，独立学院转向民办高校已是大势所趋，但作为传统公办院校和民办院校之间的中间类型，在我国高等教育大众化过程中做出的贡献也是有目共睹的。

2.新建地方本科院校出现

高等学校过度集中于省会城市，地级城市的高等学校相对稀少，2000年，国家综合考虑到师范类教育需要从三级向两级转变，于是国家调整高校布局战略，开始大规模的向地级城市布点本科层次的高等学校，此次的布局转变主要通过合并升本或是独立升本的方式进行，每年都有大批的新建地方本科院校出现（见图3），截止2015年，我国共有新建地方本科院校678所（见表1），这些新建地方本科院校迅速成为本科层次教育的新生力量。

表1 1999-2015每年新建地方本科院校的设置数量 单位：所

图3 1999-2015每年新建地方本科院校的设置数量变化图

3.民办院校类型增加

《全国教育事业发展统计公报》的数据显示，截止2003年，我国非学历的教育培训机构有1000多所，具有文凭颁发资格的民办普通高校有197所，有学历文凭考试资格的民办高校400多所，民办高校占高中后教育机构的比例已经达到40%。[7]民办或私立高校类型的增加，丰富了我国高等学校的类型，增加了高等学校分类的维度，但是，由于在民办院校内部又可以进一步细分为很多类型，在一定程度上增加了高等学校分类的难度。

4.高职院校涌现

在这一时期，高等职业技术学院形式大致有以几种类型，第一种是通过重组以及合并的方式，变成高等职业技术学院；第二种是将高校里面的成人学院分离出来，再通过与成人学院进行合并的方式，成为该高校的一个二级学院；第三种是通过挂靠的方式，一般挂靠在普通高等学校的成人教育学院；第四种是将招收的高职学生按专业分在普通高等学校的各系中，在普通高等学校中并不设置职业技术学院；第五种是通过高校和企业合作的方式，共同成立职业技术学院。[8]到2001年，全国普通高等职业院校和独立设置的成人高校共1043所，其招生总人数是686.32万，约占到全国高等学校招生总人数的57%。因此，无论是从学校数量还是招生人数看，在整个高等教育体系中高等职业教育都已占据了半壁江山。

四、质量内涵全面提升时期：2006-至今

2005年以后高等学校数量增长逐渐放缓 （见图4），截止到2005年，各学历招生增幅开始逐渐下降，趋于稳定（见图5）。2007年，教育部和财政部共同启动了高等学校本科教育教学质量与课程改革工程，也称“质量工程”，提出要在稳定规模的基础上，提高人才的培养质量，增强我国高等教育的创新力的生命力，这一时期，我国高等教育的办学形式更加规范，结构和效益也更加优化，科学研究和服务社会的能力明显增强，逐步实现了从高等教育大国向高等教育强国的战略性转变。

1.“双一流”建设高校

继“211 工程”、“985 工程”之后，2015 年，经中共中央和国务院共同决定，实施“双一流”建设高校，这是我国对高等学校宏观指导上的又一重大决策。2017年，公布了一流高校和一流学科建设名单，双一流建设高校共137所，其中42所一流大学建设高校，95所世界一流学科建设高校，此外还公布了465个双一流建设学科。我国这次的“双一流”建设与以往的不同在于建设目标，不仅聚焦一流大学，而且聚焦一流学科。国家希望通过这种分层和分类的方式来引导高校走“差别化发展”之路，鼓励高校在发展过程更加注重内涵质量的提升。

图4 2005-2016年高校数量和增长趋

图5 2005-2016年我国普通高等教育各学历层次的招生数量和年增长率

2.国家示范性高等职业学校崛起

由于扩招后原有办得较好的高职院校多经过合并或直接升格而成为本科，新建高职院校不少是由中职学校升格来的，导致了目前的高等职业院校底子差、课程设置不科学、师资队伍结构不合理等问题，因此，在2006年，教育部和财政部共同启动了“国家示范性高等职业院校建设计划”，该计划决定在“十一五”期间安排20亿元用于重点建设100所高水平的师范类院校。2010年，教育部和财政部为了进一步推动上述计划的实施，要求在已有的100所“师范类高等职业院校”建设计划基础之上，继续增加建设100所左右的“骨干高职院校”。[9]

3.应用技术型大学联盟出现

2010年，国务院常务会议审议并通过了《国家中长期教育改革与发展规划 （2010-2020）》，规划指出要重点推进高等学校的分类发展，保障高等学校办出水平和特色。此后在教育部的指导下，由以将应用技术大学为作为办学目标的地方性本科院校发起，其中包括了独立学院、职业教育园区、公立性质的地方性本科院校和民办性质的地方性本科院校等单位，截至2016年10月，应用技术大学（学院）联盟在我国已有154个正式会员，应用技术大学是现代大学适应社会发展产生的新型办学形式，是高等教育发展过程中的新生事物。[10]

4.新工科高校建设

针对我国当前面临的产教融合不够深入、高校课程设置不合理、校企合作不规范、学校和相关培训机构在硬件设施建设方面不足等问题，2017年2月，教育部在复旦大学组织召开了一场学术研讨会，会议的主要议题是关于我国工程教育发展战略问题，在此次会议上达成一些关于新工科建设的共识，称之为“复旦共识”，之后又形成“天大行动”、“北京指南”等。2018年3月，教育部对新工科的基本范畴进行了认定，共有612个项目被认定为国家级新工科研究和实践项目，并公布了这些项目的分布学校（机构），全国共有326所高校（机构）成为新工科研究的实践项目基地。[11]工程教育的新理念、学科专业的新结构、人才培养的新模式、教育教学的新质量和分类发展的新体系，是新工科建设的最大亮点。