整合与发力：涉企资金改革的铜陵样本

■本刊记者 郭 敏

在铜陵洁雅生物科技股份有限公司宽敞洁净的车间里，数条世界领先的生产线正在紧张运转。依托每年不断升级的先进设备，洁雅生物已经获得强生、欧莱雅等世界500强企业的青睐，成为其重要的全球产品供应商。

以洁雅生物为代表的企业快速发展的背后，离不开铜陵市委市政府对实体经济的关注和扶持，通过调整和完善财政专项资金政策，为企业发展提供强劲动能。根据8%的设备购置补贴规定，洁雅生物近三年仅设备补贴就获得了300多万元的补助。除却“真金白银”的资金帮扶，专项资金更为企业注入了发展信心，提供了转型动力。

近年来，铜陵市以敢为人先的改革锐气，在全省率先推行财政专项资金改革，引入绩效理念，围绕中心、服务大局，从“1+4”体系到“3+5+x”体系，充分发挥了财政资金的撬动作用，让有限的资金发挥最大的效益，助推铜陵经济高质量发展。

那么，铜陵市财政专项资金经历了怎样的变革？是如何有效扶持实体经济发展？又取得了哪些突出成效？

深度整合

财政专项资金对有效扶持实体经济发展起到重要的作用，但是长期以来，专项资金的扶持效果却不尽如人意。

“过去各个部门都说缺钱，最后资金沉淀在部门用不掉，还有的政策没有资金兑现，造成了政府公信力的缺失。”铜陵市财政局局长黄宝林道出财政专项资金曾经存在的弊端。

一方面，各部门在制定政策时，往往从部门利益出发，缺乏统筹规划，导致政策出现交叉矛盾，造成多头管理、重复申报的现象；另一方面，碎片化的资金就像撒胡椒面一样“漫灌”到各个项目，很难真正发挥资金的引导和支持作用。此外，资金监管的不完善也造成部分资金的闲置浪费。

深度整合，激活效用，财政专项资金改革势在必行。血液里流淌着改革创新基因的铜陵，在全省率先酝酿涉企资金的改革。

在铜陵市委市政府的统一部署下，由财政部门牵头，各部门合力推动，排除各项阻力，取消过时政策、整合相近政策、调整变化政策，历时整整10个月，整合了17个部门37项资金，形成“1+4”体系（新兴产业发展引导资金和工业转型升级、科技创新、现代服务业、现代农业专项资金）。这次改革，在推动结构调整、促进转型升级、引领创新创业等方面发挥了积极作用，受到省级层面的充分肯定，作为改革经验在全省推广。

为适应转型发展需求，发挥资金放大作用，2016年，铜陵市再度对财政专项资金进行整合。横向上，将环保资金、创业资金、港口建设资金等纳入整合范围，纵向上，将上级安排的可统筹资金纳入整合范围，坚持盘活存量资金、用活增量资金，转变资金投入方式，放大资金的引导作用，聚焦产业转型、基地建设和创新驱动，构建“3+5+x”财政扶持实体经济政策新框架。铜陵市财政局副局长刘宏告诉《决策》：“涉企资金的深度整合，并非简单拼凑，而是剑指沉疴，破解散、乱和碎片化的问题，产生化零为整的物理反应和放大激活的化学反应。”

在分配方式上，原来“撒胡椒面”的现象被打破，“竞争性分配”取而代之。铜陵市建立了“竞争立项，多中选好，好中选优”的竞争性分配机制，让市场主体平等竞争，实现资源有效配置。围绕供给侧结构性改革，重点扶持战略性新兴产业，大力推进“三重一创”，进一步支持制造强市、循环经济、节能减排、现代农业和创新创业等产业发展。

在投入方式上，变“资金拨款”为“基金投资”，发挥资金的“放大”作用，改变过去“资金用完就没有”的现象。2016年起，铜陵市陆续设立风险投资、创业投资、天使投资和绿色转型发展四项基金，总规模达20—30亿元，打开社会资本和金融资本进入实体经济的通道，为经济转型提供持续成长新动力。

在投入周期上，变一次性投入为滚动投入。通过财政资金与金融政策联合发力，发挥杠杆效应，实现财政资金“可放大、可精准、可评估、可循环”的绩效预期。

通过注入国有担保公司担保基金，各级财政累计安排13.77亿元，充实国有担保机构资本金，以信用担保方式发挥“放大器”的作用，放大财政注入资金倍数，扶持中小企业发展。截至2018年上半年，担保机构在保余额81.56亿元，担保资金平均放大4.8倍。

最重要的是，改革改变了各部门“单打独斗”的局面，形成由各部门牵头制定政策，主管部门具体实施，财政部门统筹资金，县区政府落实政策的合力，共同致力于扶持实体经济健康有序地发展。“虽然在同个屋檐下，但以前在不同的房间都开着灯，现在聚集在一个房间只开一盏灯，节约提效的成果是不言而喻的。”刘宏形象地总结。

有效“花钱”

“政策明细一本清、对号入座少跑路、手续简便材料少。”铜陵市铜官府文化创意股份公司总经理郭飞谈到企业申请财政专项资金的过程时深有体会。

郭飞的感受代表了专项资金改革后实体企业普遍的获得感。铜陵市把绩效理念引入改革中，坚持“花钱必有效，无效必问责”的原则，在专项扶持资金的使用上告别简单的“收支”，旨在发挥涉企资金效益，从项目设置开始，实现了政策当年兑现、效果当年评价、结果当年运用的闭环。

从项目准入开始，铜陵市始终坚持阳光出资、公开透明，设立了专家评审制度和科学决策制度，对确需设立的新专项资金，按照有关立项审批、立项评审、评估退出规定执行，做到制度建设、资金安排同步进行。

“要有绩效目标，为什么要设立这个资金，意义是什么，得到什么效果，有了绩效目标才能更精益地评价。”黄宝林表示。

项目制定好后，铜陵在每年第二个季度召开新闻发布会。参会企业都会收到一本《申报指南》，涵盖当年财政专项资金的所有政策，申报程序、项目联系人、联系方式都赫然在列。同时，相关内容也会在网络上同步发布。此外，还会通过媒体传播、“四送一服”等方式扩大企业的知晓度。

“以前，我们对如何申请资金扶持摸不到头绪，这本小册子让人一目了然，不仅申请方式明明白白，而且申请方向清清楚楚，我们企业就可以在战略性新兴产业的现代服务业中找到对应的扶持政策，申请过程特别便捷。”郭飞说。

新闻发布会的召开标志这一年财政专项资金申报正式启动，企业对照政策，根据“先到先得”和“事后补助”的政策规定，谁先做好谁就可以早日兑现政策，完全斩断了“利益输送”的链条。

为避免县区财力紧张或者资金调度困难，铜陵市对县区的资金给予超前调度或者是垫付，减少拨付环节，充分发挥资金的时间效应。

钱花出去了，还得确定是否花在刀刃上。铜陵市在当年第三季度组织第三方开展绩效评价，评价结果当年运用，对政策进行动态调整。对绩效评价效果好的项目加大扶持力度，效果一般的提出完善意见，效果差的项目则直接退出。如此一来，在动态调整政策的激励下，铜陵市各个部门间形成了比绩效、比贡献的氛围。

在第三方绩效评价之外，铜陵市各部门还加强跟企业互动，建立企业走访制度，单月报告、双月座谈、季度走访，充分了解企业需要解决协调的问题，宣传、解读政策，征求对政策调整完善的意见，结果也会运用到第二年的政策制定当中。

此外，在资金监管上，力度不断加强，铜陵通过信息监管系统严格把关，避免企业重复申报、虚假申报，并于2017年在全省创新落实“黑名单制度”，企业一旦进入“黑名单”，申报各级财政资金都将受限，起到了震慑作用。2017年，2家企业顶风作案骗补的50万元被全部追回，避免了国有资产的流失。

多方共赢

2014年至2018年，铜陵分别安排市级财政专项资金2.9亿元、3亿元、3.3亿元、3.6亿元和3.8亿元。五年来累计投入财政资金16.6亿元，年均增长7.4%，兑现率每年均超过100%。一笔笔“真金白银”源源不断地输入实体经济的血脉，实现了政府、企业、社会的多方共赢。

对政府来说，专项资金改革后，极大增强了政府财力统筹能力，更加有力、精准地扶持实体经济发展。此外，在优化申报程序的过程中，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高了政府的服务能力和公信力。

更为重要的是，各部门协同合作，市区上下联动，形成了发展合力。各个部门由“出政策、争资金”向“研究政策、完善政策”转变，政策制定由“各唱各的调 ”向“同坐一桌席 ”转变。

对企业来说，更是专项资金改革的最大受益者。企业在政策的引导下，增加固定资产投入，从而带来产值提升的良性循环。统计数据显示，近年来，铜陵企业技改项目固定资产投资增加6亿元，增幅114%；工业企业技术提升项目增加投资1500万元，增幅8成；新进规模工业企业增加投资3亿元，增长2倍。固定资产的投入带来企业销售收入提升，企业技改项目增加收入1亿元，增幅2成；新进规模工业企业项目增加收入34亿元，增加2倍；物流业增加收入0.6亿元，增长4成；文化产业7家主要铜艺企业产销两旺，年销售总收入已超过2亿元。在企业产值提升方面，工业企业技术升级项目增加产值约0.6亿元，项目技术水平在国内领先，受益企业达60%以上；清洁生产项目增加产值约46.7亿元，增幅3成；新进规模工业企业项目增加产值35.6亿元。

与经济效应同时增长的，是涉企资金政策更鲜明的引导作用，其中，最明显的就是企业从“不争”到“争”的转变。“我们现在已经申请了3项国家标准，在政策指引下，我们才发现自己也有机会去申请全国性的技术标准。”铜陵汇宇实业有限公司总经理周飞如是说。

根据相关政策规定，“对主导制定国际、国家（行业）标准的企业，分别给予每个标准一次性奖励50万元、20万元。”在该政策的激励下，不仅铜陵市区的企业争先进位，枞阳县域企业也掀起制定标准的热潮。

据铜陵市经信委中小企业局主任科员丁静介绍，枞阳划归铜陵前，没有一家企业制定过国家或行业标准，如今，制定标准的企业热情高涨，成果也非常明显。

企业造血能力加强，吸引更多高端客户，在跟客户合作的过程中，自主创新能力也得到提升。据了解，即将在美国上市的强生品牌手足膜，就是由洁雅生物公司全权设计。

“希望通过我们的政策，企业能够更加契合目前国家鼓励的产业方向，进入社会财务增值比较高的产业和行业，同时提高企业的管理水平，经营者的自身素质等。”丁静说。

对经济社会发展而言，在涉企资金的引导下，企业转型升级的积极性和主动性更加高涨，在促进区域竞争力的同时，带动了企业纳税额和就业人数的提升。截至目前，技改项目带动纳税增加近亿元，增幅62%；清洁生产项目企业税收增长0.7亿元，新进规模企业税收增长0.4亿元，物流业税收增长六成。技改项目增加就业岗位近3000个，新进规模工业企业社保缴费比上年增长958.60万元，增幅率为145.41%；物流业就业人数增长7%。

问渠哪得清如许，自有源头活水来。近年来，铜陵市加快转型发展的步伐，在迈向高质量发展的征程上阔步前行，财政专项资金正如一汪活泉，持续汇入经济发展的滚滚浪潮。