江西余江宅改“密码”中的改革艺术

■王倩雅

如今，“空心村”“空心房”在广大农村普遍存在，对乡村建设发展形成严重制约。在乡村振兴中，空闲农房治理是绕不过去的“坎”。但宅基地改革是一块“硬骨头”，稍有不慎就会引发大规模群体性事件，让基层极为头痛。

然而，江西省鹰潭市余江区自2015年启动“宅改”以来，3.2万余栋“空心房”平稳拆除，没有发生一起因宅改上访事件，并且成功实现群众从“要我改”到“我要改”的转变，被誉为宅基地改革的“余江经验”。

从混乱到规则有序

我国农村实行“一户一宅、无偿取得、长期使用”的宅基地制度，农村宅基地归集体所有，使用权流转限制在本集体之内，严禁城镇居民在农村购买宅基地。但近年来农村宅基地矛盾丛生，越来越难以适应乡村振兴发展需要。

由于村庄建设缺少规划、管理粗放，“一户多宅”“建新不拆旧”“谁强势谁多占”等现象普遍存在。特别是“空心村”问题十分突出，导致土地的大量浪费和闲置。宅基地无序状态亟需治理，农村闲置的资产需要唤醒。为此，2015年中央开展“三块地”改革试点，宅基地改革就是其中一项重要内容。

作为全国15个农村宅基地制度改革试点之一，余江地处江西省东北部，是“血防精神”的发源地。但余江和经济欠发达地区的广大农村一样，宅基地问题相当突出。全区宅基地9.24万宗，村庄建设用地7.8万亩，宅改前人均建设用地面积170平方米；全区7.3万农户中，一户一宅4.4万户，一户多宅2.9万户，占总户数的39.7%。总的来看就是：“一户多宅”数量多，农民建房面积大，缺乏规划散乱无序，空心化严重，违章建房数量大，私下流转现象普遍。

试点启动之初，余江投入2000万元，编制了行政村总体规划和自然村村庄规划，实现了全县规划全覆盖，为农民建房确立了依据，为农村发展勾画出蓝图。

过去农村宅基地的一个突出问题就是缺乏规划、杂乱无序，农民建房基本是随心所欲。在“宅改”中，余江非常重视发挥规划在宅基地管理中的引领和管控作用。农民建房严格遵循统一规划、统一布局、统一面积、“一户一宅”。

余江在县级层面出台了《农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》等22项宅基地管理制度，乡镇层面出台了《村民事务理事会宅基地管理工作考核评比办法》等11项运行办法，村组层面制定了《集体经济组织成员资格认定》等9项实施办法，初步形成了县、乡、村宅基地管理制度体系。其中包括对一户一宅超起征面积、一户多宅、非集体经济组织成员在农村占用或使用宅基地实行有偿使用；宅基地退出实行无偿与有偿相结合；对一些闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒塌的住房实行无偿退出等。

从余江宅改可以看出，一些地区农村宅基地乱象丛生、问题积重难返，主要原因不是“一户一宅”制度不合理，而是宅基地制度不健全、管理不到位。

尽管国家和地方层面都有相关立法和政策规定, 但过于原则和宽泛, 难以满足和适应实际的需要, 形成了诸多历史遗留问题。余江的宅基地制度改革正是抓住了问题关键， 并确定了一套整体治理模式，实现了宅基地利用和管理从混乱到规则有序。

“农民的事农民办”

在中国人的观念里，把房子看得很重。特别是在农村，谁要拆人房子，无异于捅马蜂窝。余江改革之初阻力也非常大，村民听说要拆自家老房子都很抵触。在余江宅改中，“村民事务理事会”发挥了极为关键的作用。

余江在各村遴选有声望、处事公正的党员干部、乡贤能人、村民代表，组成村民事务理事会，并赋予其宅基地分配、收益分配、农民抵押贷款等12项权力、15项职责。宅基地怎么退，县和乡镇不拿意见，全由理事会定夺。理事会成员只做事，不拿一分钱报酬。

为了推动改革顺利进行，余江进行了精心谋划。在宅改前，组织理事会和相关人员封闭培训，在基本制度框架下，结合各村实际制定制度规则。宅改启动时，县乡两级大张旗鼓搞评比、表彰，让理事会成员和支持宅改的村民有荣誉感。凡是理事会对村民的合理承诺，县乡政府坚决予以支持，让理事会敢于承诺、能兑现承诺。当群众认为自己是在做一件对家乡、对子孙后代有益的事，他们就会有一份责任、有一种荣耀，从而激发他们的积极性。

试点中，党员干部、理事会成员带头拆除自家多建的住房，带头退出多占宅基地。余江还充分发挥乡贤优势，把乡贤团结到宅改的大潮中。为了搞好村里的宅改，50多位乡贤、能人放下产业，返乡服务，不仅带来了新理念和资金支持，还带来了文明、互助、奉献与致富不忘众乡亲的清风正气。

为了真正发挥理事会协商沟通、调解纠纷的作用，村民理事会成员兼顾各房各派系，更好地权衡血缘力量占比，从而保障了“各房工作有人做，各派说话有人听”。宅改资金由理事会自筹，县财政拨款直接用于宅改的补助经费，每个村平均不足5万元。

余江的“村民事务理事会”与一般的村民自治组织不同，它将村民小组的财权、治权紧密结合起来，切实保障群众的知情权、参与权、表达权、监督权。村民把“宅改”当成自己的事来办，并且自己的事自己确实有决定权的时候，好事自然就能够办好。

走群众路线，是余江宅改的核心理念。坚持“农民事农民办”，做到“制度由群众想出，操作让群众实施”。农村矛盾纠纷多，历史遗留问题多，但大多是内部问题。单纯靠外部力量介入，只能缓解，甚至有可能使矛盾加剧。村里的事村民办，让村民做主，靠协商解决问题，这样才最彻底。

“不要赢就要平”

“一户多宅”“谁强势谁多占”等现象，产生的根本原因在于不公平不公正。针对改革前宅基地使用存在不公平、不公正、不透明现象，余江始终坚持“一户一宅、面积法定”的原则，各村以统一的面积标准“一把尺子”量到底，公开公平公正是保障“宅改”成功的关键。

余江分别采取有偿、无偿退出和有偿使用等不同办法，促使村民退出超占宅基地和多宅部分；对历史形成的超占多占、且确实无法退出的，一律由村民事务理事会以有偿使用的办法进行收费调整。同时，各村对有偿使用费收取、退出的户数面积、资金管理使用等情况，一律张榜公布，切实做到阳光推改革。

“不要赢就要平”是许多村民的底线。为此，余江创新性地提出三种公平调配方式。

第一，以空间换空间。一种是以“乱旧房换整齐房”，对于不符合村庄建设旧房，村中统一拆除并补偿一定费用或集中补建新房；另一种为“散畜栏换整柴房”，亦即无偿退出零旧畜栏，后集中建设柴房。如，平定乡蓝田村拆除猪牛栏207间，后统一规划集中建起柴火间，农户只需缴纳少量使用费便可申请使用。

第二，以空间换时间。为有效保障农民的住房权利，针对一户多宅的农户，鼓励农户有偿退出同时享受优先申请机会，在儿子达到分户年龄22周岁享有优先申请宅基地建房的优惠。而在同等条件下则采取“三确定一公示一竞拍”的择位竞价的方式进行有偿分配。

第三，以时间换空间。针对宅基地占用耕地现象突出、农村用地压力大的问题，余江县鼓励村民进城时自愿退出宅基地15年使用权，并换取在政府划定的优势地段选购房屋时600-800元m2的优惠政策。

这三项机制，为村民提供了宅基地有偿退出、有偿使用等多种选择，提高了农民节约用地、有偿用地意识，保障了农民用地公平性，也保障了改革方案顺民心、合民意、贴民利，降低了改革阻力。

余江通过改革释放了大量存量土地，彻底消灭了空心村。全区共退出宅基地32491宗4537亩，满足了未来15年左右农民建房用地需求。更重要的是，宅基地乱象得到遏制，建房管理得到规范，农民建房重回“一户一宅、面积法定”的公平起点。