扶贫政策执行偏差：一种政策精准性视角

吴丹　楚凤艳

摘要：随着精准扶贫进入到攻坚阶段，不少地区扶贫过程中出现了数字脱贫、结果导向型扶贫等问题。例如：在M县多数扶贫目标认定的错误对扶贫效果造成恶劣影响，但是为什么一个精准扶贫政策在实施过程中是不准确的，以及应该如何避免此类造成政策在执行、评估中不精准的问题，这引发了思考，所以如何提升一项精准扶贫政策在执行、评估过程中的精准性为出发点，根据街头官僚理论和协同治理理论进行分析，得出案例中M县在扶贫政策执行中存在：扶贫对象识别、审核不精准、扶贫标准不精准执行、扶贫政策宣传不到位等问题。究其原因主要有：政策执行者对政策的不精准解读、政府人员与农民都存在其自利性、政策执行中沟通不足等。最后主要从促进政策精准落地的执行、评估阶段给出相应的建议。

关键词：扶贫政策；政策执行偏差；政策精准性

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.25.051

1写作目的

近年来精准扶贫、精准治理、精准服务等新词汇出现的频率之高，表明一个“精准时代”已经来临。公共政策执行、评估的精准性既有助于提升政府效率又能有效降低行政管理成本，也是政府精细化治理的题中之意。一旦因为公共政策不精细的制定、执行，将会造成政策主体与客体的冲突、不信任。通过提升公共政策执行和评估的精准性，可减少政策对话不足、政府自利性、监督不到位等问题。

但是精准扶贫政策执行中的偏差问题还普遍存在，例如：广西M县有三千多名扶贫目标是“富人”，其中有三百多人是吃着皇粮的职员，有两千四百多人购买了两千六百多辆汽车，四十三人在县城购置房屋，四百三十九人有商铺和店面等。在此案例中，由于扶贫政策的宣传不足，缺乏对贫困人口的精准识别，执行者和农民群众的自利性等原因造成了精准扶贫政策的实施背离了政策目标，影响了政策执行和评价的准确性和有效性。以期在精准实施和评估政策中能有效减少偏差。

2精准扶贫政策执行偏差

2.1扶贫对象识别、审核不精准

精准确定靶向目标是精准扶贫的第一步，也是关键一步。对村民代表核查、村委会的核查、乡镇的核查、扶贫县的审批和“两个公示”，都应当准确。M县在认定贫困对象中几乎没开过会议进行评选，上级也没有核查到位，有关人员给出解释是公开无异议之后上报，上报后并没有被打回来，也就是认定上报名单是“精准”识别的扶贫对象，最终导致帮扶出现偏差。审核实质上是一种政策在执行中第一层面上的反馈，即对扶贫对象识别上的精准信息反馈。识别、审核程序是环环相扣，只要有一环出现了偏差，就有可能出现优亲厚友等违规问题，将影响扶贫进度造成扶贫资源的大肆浪费。

2.2扶贫标准不精准执行

精准扶贫政策是在社会资源初次分配的基础上再进行分配的结果，再次分配更注重公平而非效率。依据国家规定，贫困户识别依据标准是年人均纯收入低于两千七百三十六元人民币。而M县的扶贫工作中缺乏精准入户调查，没有严格按照当时国家规定的贫困户识别标准进行判定，而根据申请人家中是否有孩子上大学进行核定。以及帮扶“富人”脱贫快的思想，导致了扶贫政策功能的异化，即原政策功能是针对贫困对象的帮扶，现在异化为效率优先，结果为导向，忽视帮扶对象是否真的是贫困对象。

2.3扶贫政策宣传不到位

扶贫政策涉及到政策的主体和客体、政策工具、政策目标等几个参数。近年来众多学者强调公众的参与有助于推动扶贫政策的实施和完成。扶贫不精准很大一部分是客体对该政策知晓度低。M县帮扶对象出现偏差，甚至部分村民并不知晓扶贫政策，而错过了被帮扶的机会。该县在扶贫中缺乏对扶贫政策的宣传，也没有就该政策和群众进行沟通，而当地居民对扶贫政策内容知之甚少，也不知道获取该信息的有效渠道，致使没有真扶贫。

3扶贫政策执行偏差的原因

3.1政策执行者对政策不精准解读

第一，政策制定者的真实意图在自上而下的传达过程中反复被理解，但是每级政府相关人员对于政策均以自身价值观为基础进行解读，难免会理解不到位。政策执行偏差在所难免。第二，政策是大方向上的指导，需要灵活运用于各个地域。县级干部是扶贫前线人员，集政策制定者和执行者为一体，而操作口径上的模糊地带给决策者提供一定的选择性，若把握不到位容易选择性执行该政策造成偏差。第三，政策中扶贫对象的识别有硬性规定，但在实际操作中却需要考虑各方面，但是各方面所占的权重没有精确到位也会引起政策执行偏差。案例中，M县根据申请人申请条件酌情评定，掺杂了人情的价值判断导致了政策执行的偏差。第四，上级政府的权威会影响下级政府对政策的正确解读。M县中上级建议以儿女上学为重要评定标准，下级政府培训不足，人手不够，碍于上级的要求便放棄了对扶贫政策的精准解读。

3.2政府人员与农民的自利性

第一，政府的自利性普遍存在。政府的自利性是指政府除拥有管辖和治理公共事务的本质属性之外，还具有为自身、自己隶属部门和组织提供有利措施获取利益的属性。有学者认为当执行者是财政成本的分担者时，执行者倾向于将资源投入到硬性指标考核的明晰内容以及经济产出期望值较高的任务中，有一定的合理性。扶贫“富人”易快速脱贫完成指标，导致政策执行的偏差。第二，农民的自利性普遍存在。村民倾向于把自身情况描述的越糟糕，获得帮扶的机率越大，这给政府人员在搜集数据时造成困难。

3.3政策执行中沟通不足

第一，政策执行者与政策目标群体沟通阻塞。扶贫是双向性行为，既要政府人员对政策的精细化解读，真正帮扶目标群体，也要帮扶对象的积极合作，才能完成艰巨的扶贫工作。沟通不畅的原因存在于双反，执行者主观上不愿宣传或是宣传不到位，客体单方面的选择性接受或不接受都导致沟通阻塞。第二，政府部门之间的沟通受阻。上下级之间没有在精确解读政策的情况下统一操作口径，在政策执行中也没有进行必要的及时的沟通，最终导致扶贫对象违规认定。案例中，乡镇政府对村委会的认定进展情况和公示情况没有尽到监督的责任，县级主管部门对报上来的贫困户也没能做到全面有效审核，由此可见，县级主管部门、乡镇政府、村委会之间信息沟通不到位，纵向协调性欠缺，也缺乏相互监督的意识，从而产生执行偏差。

4纠正扶贫政策执行偏差的对策

4.1精准施策要明确施策主体

具体划分为：官方主体和非官方主体，官方主体主要包括上级政府、扶贫小组、下级政府等，既有纵向组织也有横向组织；非官方主体包括社会团体、媒体、农村自治组织等除了官方主体外的一切人员和组织。纵向层面上官方主体主要受制于绩效考核的压力以及对政策精准解读的不到位，建议上级组织出示一份政策精准解读文件，既要把握好政策大方向又给予基层组织充分的灵活性和话语权，绩效考核应以年为周期，而常规的例行检查发现错误及时改正但不计入绩效考核内容，减轻基层政策执行者的考核压力，激励基层执行者真心实意的扶真贫。横向层面上官方主体由于多部门联合行政，难免政出多门产生冲突，扶贫政策实施中确定好“按钮”部门，各方配合协调共同发力。建立地方府际之间的“对口帮扶”关系，是政府、社会、企业共同努力消除贫困的重要举措。非官方主体可积极主动配合官方主体进行辅助施策，发挥提供扶贫资源和监督的作用。

4.2精准施策要规范施策流程

政策执行行动学派强调执行有效政策的一系列行政活动的重要性。政策执行中的精准性取决于施策中政策宣传、政策分解、政策实施、政策控制等各个流程环节的具体实施。通过多渠道进行加强政策宣传，结合传统渠道和新型网络渠道让政策目标群体对政策意图、内容、方式方法的知晓，提高公众参与度及时开会及时反馈，深化政务公开，提高扶贫政策执行的透明度，中央政府扶贫政策的执行情况及时向社会公布，并通知被救助群众，保障群众知情权；其次对原政策进行分解并制定子政策，根据国家严格规定的扶贫标准结合当地实际情况确定扶贫中各个参考因素的权重来科学界定贫困对象，特别是，完善贫困户财产信息管理体系；实施政策时要注意各方面的可持续性，配备相应的人力物力等；在最后关头要做好政策控制工作，完善扶贫审核程序，严格按照两公示一公告来进行，定期对政策执行效果进行评估反馈、纠正偏差。

4.3精准施策要配齐施策资源

学者雷望红（2017）基层扶贫资源有限、权责不匹配、考查审核压力普遍存在等因素影响了基层干部的政策谋划与具体实行。部分政策执行者选择性执行，投机取巧把有限的资源投入到易见成效的方面。第一，要把有限资源用在扶贫关键点上，提高有限资源的利用率。第二，发动社会大家庭的力量引进外部力量发展自身。充分发掘自身发展潜力，向社会引进项目和资金，把部分项目外包交给非政府的专业机构既能减轻政府压力又能释放市场活力，给予贫困地区人民相应的技能技术培训，同时注重扶贫资源的可持续性输入输出。

4.4政策评估时间规范化

在政策评估时间方面，学者何阳（2017）认为精准扶贫是长期系统的工程具有可持续性，不可能在短期内立竿见影，建议考核次数应该以年为周期，其余时段上级政府可例行检查，但是不纳入绩效考核范围不牵涉扶贫政策基层执行者的利益，这有助于基层政府人员真心实意扶贫。部分学者建议政策评估应实现常态化，才能及时精准的跟进扶贫进度。以年为周期的评估由于跨度长容易忽略掉在执行细节方面的工作，往往难以掌握全面的情况，配备常规的例行检查可以及时有效的在政策执行中发现问题纠正偏差。

4.5政策评估内容规范化

针对精准扶贫政策的执行，建立相关的评价指标体系，为相关因素科学的进行权重的划分，注重该指标体系的可操作性，进行定量和定性协同考核评估。部分学者对扶贫满意度进行走访调查，发现农户对于低保政策的满意度比较高，部分地区扶贫满意度良好。有学者建议把农户对扶贫的满意度加入评价体系，形成政策执行者和目标群体的良性互动。例如：蒋辉，刘兆阳（2017）建议以农户对国家扶贫这一实际工作中量的增加、质的提升以及满意度来考核评价扶贫的效果，有助于对扶贫工作进行全面考评。建立起科学有效的评估指标体系后，运用大数据平台可进行监控和共享，有利于政府行为在阳光下运行，纠正政策执行过程中的不精准。

4.6政策评估主体独立性

扶贫政策的评估中扶贫的效果和效率、群众的满意度等等指标都关乎基层政策执行者的升迁官途，在这层利益引诱下部分政策执行者会采取结果导向型扶贫、数字脱贫等方式，歪曲了精准扶贫政策制定者的真实意图，造成了资源浪费。若单一的采取政府内部自评，上下级之间也有可能共同利益而相互包庇，走“人情化”道路。所以第三方是一种有效的外部制衡机制，是对政府自我评估的有效补充，在促进管理型政府向服务型政府转变方面有着积极作用。学者王介勇（2017）针对精准扶贫存在时间紧、贫困瞄准难、扶贫机构精细化管理不足等难点 ，提出建议其中强调：建立帮扶诚信体系，充分发挥第三方评估的监督作用，创新精准扶贫管理模式。第三方评估机构的独立于利益、人情、关系等因素之外，即是政府内部评估的补充也是对政府、公众、社会负责的有效方式。

5结语

随着精准时代的到来，精准扶贫也得到了一定的成效。但是在个别地区还存在着精准扶贫政策不能精准落地的情况，基于M县的扶贫造假案例进行深入探析，总结了扶贫过程中普遍存在的一些数字脱贫、假扶贫等问题，究其原因，主要分为三个方面：政策执行主体、政策目标群体、政策沟通、监督评价。由于政策执行者和目标群体都存在独立于共同利益之外的自身發展的利益，加之政策宣传沟通不畅等原因导致了一项精准的扶贫政策出现了偏差，并从精准施策主体、流程、资源以及精准评策的时间上、内容上、主体上给出建议，希望能使得少走扶贫弯路。未来扶贫任务的艰巨，只有及时总结存在的问题和深层次原因，推广优秀的扶贫模范，摒弃产生不良影响的方式方法，才能按时按质按量的完成扶贫任务。

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