备案审查为监督“加码”

方亚平 沈高锋

近年来，淳安县人大常委会围绕加强和改进备案审查工作开展了积极探索，把审查的关口向前推移，有效维护了法制统一，有力推动了政府依法行政。

合法、合理，一个都不能少

“我对文件的这个条款有疑问。”2010年5月，淳安县人大常委会在征求人大代表对《淳安县物业管理办法》意见时，一位代表指着其中的第39条说，“我朋友在杭州的房子没有入住，只要交70%的物业服务费，而这个文件中却没有这一条，这就意味着要交100%，是不是不合理？”

淳安县人大常委会及时把这个意见反馈给了县政府，“据我们了解，《杭州市物业管理条例》中有一条是‘建设单位未出租、出售的物业以及交付使用但业主或使用人尚未居住的物业，物业管理服务费按应收标准的70%收取，你们这个办法中没有相应的规定，应该修改。尤其是那些别墅的物业费都要上万块一年，这样一来，一年起码相差3000多元，业主们还不得跟你们急啊？”淳安县人大常委会法制内司工委负责人说。

最终县政府经过研究后，采纳了县人大常委会的意见，对《淳安县物业管理办法》作了修改，于2010年6月21日重新下发。

文件是合法了，但具体落实得怎么样，执行起来有没有可以完善的地方？帶着这些问题，淳安县人大常委会又把监督的触角延伸到了文件的实施环节，进行了持续多年的跟踪：推动政府连续多年列为为民办实事工程，两次听取和审议城镇物业管理工作情况，组织代表开展专题视察……

2015年7月21日，淳安县人大常委会对千岛湖镇住宅小区物业管理工作开展了专题询问，针对工作中存在的问题和不足，面对面询问了县政府及有关部门负责人，其中提到的物业经费、车库柴间出租等问题都是《淳安县物业管理办法》执行中的突出问题，并向县政府书面反馈审议情况和意见建议，推动政府建立健全了物业管理市场淘汰制、物业服务考核制等制度，并成立了县房地产行业协会物业专业委员会，使全县物业管理工作取得了显著成效。

“本来以为文件审查通过了就好了，没想到后续还会关注执行情况。有些规定仅仅合法是不够的，还要合理、接地气，这也警醒我们，今后一定要更加深入地了解情况，更加广泛地开展调查研究，这样出台的文件才能符合实际。”淳安县政府法制办负责人表示。

提前介入，不流于形式

2016年12月8日，淳安县第十五届人大常委会第四十九次会议以表决的方式，全票通过了县人民政府提请审议的《千岛湖环境质量管理规范（试行）》议案，让淳安环境保护有了“千岛湖标准”，这是全国首个同时也是最严的县级环境质量管理标准。为了推动这个标准的出台，淳安县人大常委会提前介入审查，主动了解情况，就如何推进千岛湖保护、平衡秀水与富民关系等征求到了十余条意见建议，提交给县政府及时研究修改。

对规范性文件进行备案审查，目的是为了从源头上推动政府依法行政。有些文件涉及面广，影响力大，一旦出现错误的话，纠正起来成本就比较高，为此，淳安县人大常委会变事后备案审查为前置审查，主动加强与县政府法制办的沟通协调。

2010年，为了鼓励老百姓参加城乡居民养老保险，趁着出台《淳安县城乡居民养老保险制度实施办法》的时机，起草单位计划在文件中设置一条“没有参加城乡居民养老保险的家庭，60岁以上老人不能享受养老金”的规定。在前期介入中，这条规定引起了淳安县人大常委会的极大关注。“现行社保养老保险规定，凡60岁以上老人都能享受基础养老金，这是国家为老人提供基本的晚年保障，你们加了这个前置条件，等于限制了公民的合法权益。”淳安县人大常委会对这一条款表示反对，法制内司工委及时与县政府法制办和文件起草单位交换意见和看法，建议予以修改，县政府采纳了这个意见。通过这样的提前介入，避免了发生文件发布之后再修改、撤销或废止的现象。

规范性文件涉及各个领域，许多都与人民群众的切身利益有关，不能走走形式就结束了。为此，淳安县人大常委会加强同乡镇部门之间的联系，建立联系互动机制，凝聚乡镇和部门的智慧和力量，不断提高审查的针对性和准确性。在审查《淳安县征收集体土地实施意见》时，对征收价格标准询问了千岛湖镇、汾口镇和威坪镇等征地大镇的意见；在审查《淳安县房屋建筑和市政基础设施工程招标评标办法》时，征求了县监察局、城建城管局等对招标评标办法的意见……

近5年来，淳安县人大常委会向乡镇和部门征询规范性文件的具体意见近30次，许多被县政府吸收到文件的制定或修改中。

积极探索，加强备案审查能力建设

“下面，我把今年关于规范性文件备案审查工作情况向常委会报告一下，请予审议……”每年年底，法制内司工委都要向县人大常委会报告一年来的备案审查工作。自2008年启动备案审查工作以来，淳安县人大常委会10次听取备案审查工作专题汇报，研究解决工作中的困难和问题。

与此同时，淳安县人大常委会积极加强备案审查工作能力建设，出台了《淳安县人大常委会规范性文件备案审查规定》，从时间要求、材料内容、审查步骤、反馈时限、审查结果等方面作了明确规定，使工作流程有章可循、更加规范；设立了规范性文件备案审查科，配备了1名科长，确保备案审查工作有机构管、有专人抓；设立法制内务司法委员会，为法制内司工委配备1名年轻的副主任，增加了法律及其他方面的专业人才。

2016年，根据浙江省人大的要求，淳安作为首批试点县之一开展备案审查信息化建设，把以往的纸质报备审查改为网上报备审查。有了这个文件网上报备审查系统，淳安县政府法制办只要登录浙江人大代表履职服务平台，就可以通过备案审查系统报送电子文档，县人大常委会办公室接收开展形式审查审批后，分送给各相关工委初步审查，最后由法制内司工委根据各相关工委的意见进行综合审查，审查备案后自动保存归档文件。网上报备审查系统的使用，大大提高了审查效率和报备质量。

据统计，自2012年以来，淳安县人大常委会共收到县人民政府及办公室报送的规范性文件60件，内容涉及千岛湖保护、“三改一拆”、旅游发展、招商引资、大众创业就业、城市公共交通、物业管理、户籍制度改革、社会民生保障、“三农”工作等各个领域，经审查后，除1件因不属于备案范围而退回以外，其余59件予以备案。

淳安县人大常委会负责人表示，下一步，淳安县人大常委会将按照中央关于备案审查工作的要求，进一步加强备案审查制度和能力建设，探索备案审查与其他监督方式联动机制，扎实推动备案审查工作再上一个台阶，让备案审查这项宪法性制度发挥出更大的作用。

相关链接

金华市人大：积极探索备案审查工作机制

共同研究论证工作机制。在备案审查过程中，市人大各专工委各司其职、协调配合，共同把关。对审查中发现问题的规范性文件，借助金华市地方立法研究院和地方立法咨询委员会等专家力量，进行深入细致的研究论证，力求问题提得准、意见立得住，经得起法律和实践的检验。如《金华市社会保障市民卡管理办法（试行）》，市地方立法研究院和地方立法咨询委员均从各自角度提出了相关审查意见，为市人大常委会法工委审查意见提供了重要支撑和依据。

建立健全备案审查反馈机制。利用规范性文件备案审查通报的契机，与市政府法制办就规范性文件的报备情况建立定期沟通反馈机制。对市人大常委会法工委在备案审查中发现的规范性文件存在的问题或者疑点，每季度召开联席会议进行定期专题反馈。2017年以来，多次专题反馈了规范性文件报备过程中存在的程序和实体问题。

主动审查和被动审查相结合。对全市规范性文件进行“有件必备、有件必查”的同时，对公民、法人和其他组织依法提出的审查要求和审查建议积极回应。2017年底，针对16家烟花爆竹经营企业提出的对《金华市销售燃放烟花爆竹管理办法》进行审查的信访件启动了被动审查程序。

庆元县人大：想透“3个问题”，明确“3个重点”

面对逐年递增的规范性文件，庆元县人大常委会多次强调，一定要想透三个问题：如何审查？为谁审查？为什么审查？每年确定不同的审查重点，前移审查关口，提高審查质量，使备案审查工作有的放矢：

以人大代表建议意见来确定审查重点。发挥人大代表在监督工作中的主体作用，通过征求代表意见、邀请参与论证等方式，吸收人大代表参加备案审查工作。如前几年，代表在“两会”期间审议政府报告时，对农村建房的反映较为集中，县人大就将这一问题的规范性文件列为年度审查重点，对《庆元县人民政府关于印发庆元县农村村民建房审批管理办法的通知》《庆元县人民政府关于印发庆元县农村宅基地确权登记发证实施细则的通知》等多个相关文件进行主动审查。

以人民群众反映问题和来信来访来确定审查重点。通过在政府网公布规范性文件向广大群众征求到的意见以及平时来信来访中反映较为突出的问题来确定审查重点。如在收到群众反映，部分文件内容有待进一步规范后，有针对性地对《庆元县人民政府办公室关于印发进一步明确消防安全岗位职责意见的通知》进行审查，发现文件共八个部分，缺第四部分标题及内容，县人大常委会及时督促其予以补充完善。

以调研督查发现的问题来确定审查重点。发挥调研督查作用，强化结果运用，及时启动审查程序。如在调研县“三改一拆”工作时，发现县“三改一拆”相关奖补政策存在不适当情形，于是启动对县“三改一拆”相关文件的主动审查程序。经过对《关于印发庆元县“三改一拆”拆违奖补政策的通知》等文件的主动审查，发现有存在违反上位法的情形，县人大常委会督促其予以纠正。