民国时期华侨出国政策探析

摘要：

民国历届政府在关注华工出国条件、方式和程序合法性的同时，也对其海外权益、入境权利等予以维护。而且，民国时期虽政局多变，但华侨出国政策一直保持着相对的连贯性，并整体较为宽松。同时，民国时期华侨出国政策还体现了鼓励与限制并存，延续与创新同在，分类处理，日趋统筹化和现代化等特点，在华侨出国政策史上具有承上启下的作用。

关键词：民国时期；华侨出国政策；开放移民

作者简介：张赛群，华侨大学政治与公共管理学院教授，历史学博士，主要研究方向：华侨华人、侨务政策（福建 泉州 362021）。

中图分类号：D6340文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）04-0048-08

民国时期是华侨出国的一个高峰时期，民国政府对华侨出国的开放态度无疑在其中起到了重要的推动作用。但民国华侨出国政策乃至整个民国对外移民政策一直是民国史研究的薄弱环节，学者仅将其纳入民国侨务政策中稍加介绍，甚少专门研究。基于此，笔者欲对民国华侨出国政策的发展演变、特点等进行分析，并对这一政策进行初步评价。

一民国时期华侨出国政策的发展演变

1912年元旦，孙中山在南京宣告中华民国成立。3月19日，临时大总统孙中山颁布《令外交部妥筹禁绝贩卖“猪仔”及保护华侨办法文》和《令广东都督禁贩卖“猪仔”文》，严禁贩卖“猪仔”，并宣布要敞开国门，允许国民自由出入国境或到国外谋生。

周南京：《华侨华人百科全书：法律条例政策卷》，北京：中国华侨出版社，2000年，第393页。从而为民国时期开放的华侨出国政策定下了基调。这之后，在大部分时间里，民国政府允许华侨在具备一定条件、履行一定手续后出国做工、经商或求学。当然，民国时期政局多变，不同时期华侨出国政策的重心和具体内容有所不同，这里大致分为北洋政府时期及南京国民政府时期来分别加以介绍。

（一）北洋政府的华侨出国政策

1912年4月1日，孙中山辞去临时大总统职务，北洋政府正式组建。

民国初建，政府主要关注契约华工问题。1914年“一战”爆发，英、法、俄等协约国来华

大肆招募华工为战争服务。对此，北洋政府不加干预，“一切议定合同手续统由地方商会办理”陈三井：《欧战华工史料》，台北： “中央研究院”近代史研究所，1997年，第20 页。，但要求华工不得参与战事。1917年8月北[KG（2x]洋政府加入协约国集团，并签约派遣华工赴[KG）]欧

参战 （主要从事后勤工作），华工出国大量增加，总数达到40多万。周南京：《华侨华人百科全书：法律条例政策卷》，第603页。为管理这批契约华工，北洋政府于1917年10月在国务院下设侨工事务局，负责招收侨工、核发侨工执照、签订侨工合同等事宜。为规范华工出洋事宜，并于1916—1918年间陆续颁布了《侨工保护法》《侨工出洋条例》《募工承揽人取缔规则》《侨工合同纲要》等条例法规，确认了华工的出国权利，同时并对华工出国的方式、条件、程序、各方权利和义务等进行了规范。

对一般侨民出国，地方政府较早予以关注。1912年8月福建暨南局设立，主要负责华侨出境登记和管理事务，这是中国历史上第一个地方侨务机构。针对长期存在的拐骗华工出国之事，1912年9月福建都督府颁布《闽省暂行保护移民章程》，强调华工移民需自愿前行，在有移民经理人或保证人的前提下，获得行政官厅许可后可以移民。福建省档案馆：《福建华侨档案史料》（上），北京：档案出版社，1990年，第114—117页。“一战”结束后，应侨民之请求，1921年2月北洋政府公布《侨务局组织条例》，翌年1月在国务院下设立侨务局，“掌管本国在外侨民移殖保育一切事务”，同时并撤销侨工事务局。这标志着统筹侨民事务的中央侨务机构得以设立。

这时，侨民出国需要办理护照。早期出国护照多由各通商口岸之地方官发给，但外交部、暨南局甚至外国税务司也有一定的护照发放权。1916年，外交部颁布《请领出洋经商护照章程》，统一规划华商出国护照事宜。1918年《侨工出洋条例》又将工人出洋护照的发行权统一归入侨工事务局门下。1922年4月，外交总长顾维钧组设“全权代表办事处”，统筹全国护照发放事宜。该处并颁布《出洋护照试办章程》，统一了全国护照的式样、格式和收费。此次颁布的新式护照为黑色硬皮小本，发照机关在国内为外交部驻各口岸交涉员公署，在国外为各使领馆。

其时，对于符合条件的出国移民，北洋政府一般不加阻挠，但在特殊时期也会加以限制。如1912年2月荷属爪哇岛发生殖民军警无故枪杀华侨的“泗水事件”后，南京临时政府当即向荷兰政府交涉，并通令沿海各地禁止华工前往荷兰属地，以此向荷兰方面施压。又如为防止华工继续流向陷于战乱之中的俄属远东地区，给政府的护侨接侨工作增加压力，北洋政府饬令哈尔滨、烟台等口岸从1918年4月起停发赴俄华工证照。

（二）南京国民政府的华侨出国政策

1927年蒋介石定都南京，先在外交部下設立侨务局，次年恢复1926年南方政府设立的侨务委员会，作为管理华侨移殖保育的专门机构。1933年后，侨务委员会在厦门、上海、汕头、江门、海口、广州等华侨较多之处相继设立侨务处（局），负责具体的侨民出入国管理工作。

这时华侨出国护照由外交部统一办理，外交部并为此相继颁布《护照条例》（1929）、《外交部颁发出国护照暂行办法》（1929）、《出入国护照条例》（1931）和《出国护照条例》（1944）等条例法规。因办理护照需要，1930年还颁布《内政部发给旅外华侨国籍证明书规则》。但国民政府对护照办理不作统一要求，而是视侨居地需要而定，倘若侨居地不要求办理护照，则华侨出国只需由侨务处（局）发给出国证明书即可。

至于具体的华侨出国政策，由于这一时期政局多变，又可以细分为以下几个阶段来分别加以阐释：

11927—1937年间的华侨出国政策

这一时期，国内因兵灾匪患而选择出洋之人络绎不绝。如据1935年统计资料，匪患在闽人出国缘由中占33%，高居各出国缘由之首。郑山玉、李天锡、白晓东：《泉州侨乡族谱华侨出国史料剖析》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》1995年第2期，第46页。国民政府对国民出国不加阻拦，并注重保障其出国权利。20世纪20年代末30年代初正值世界经济萧条时期，各侨居国为维持本国工人生计，大都限制华侨入境，各国排华之事也时有发生。如荷印政府（印尼）常以各种理由拒绝华工及其眷属入境或没收其应退还之登岸税，挪威、墨西哥政府借口不合居留手续等时常遣送华侨出境。为保护华侨权益，国民政府一方面采取各种外交手段与各国交涉，并最终使墨西哥、瓜地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、萨尔瓦多、哥斯达黎加、加拿大、新西兰、南非联邦等国家或地区允诺不再无故限制华侨入境。周演明：《侨务管理处四周年工作报告》，《侨务月报》1936年第4期，第3页。另一方面，为防止再出现类似排华情形，侨务委员会令各侨务处（局）加强华侨出国指导，使其明白各国移民新律；同时严格华侨出国条件和手续，强调“移民须适合移入地需要”，表示要“严格审查出国的侨工侨商”，黄寄萍：《救侨与护侨》，《中南情报》1934年第3期，第8—9页。防范违法出国行径。

契约华工仍然得到政府的特别关照。1935年10月，国民政府立法院颁布了《工人出国条例》，僑务委员会据此制定了《募工承揽人取缔规则》和《出国工人雇佣契约纲要》。这些条例法规确认了“华工劳动签订契约自由”的原则，同时明确了华工出国的途径和相关程序。

2抗战时期的华侨出国政策

抗战初期，一些华侨因国内战乱选择出国。但1941年底太平洋战争爆发后，暹罗、马来亚、菲律宾等地相继沦陷，受日军的恐吓与挑拨，暹罗等国政府还采取了激烈的排华措施。对此，南京国民政府进行了一定的交涉，一些经交涉也有所改善，如《中国秘鲁关于华侨旧客返回秘鲁之换文》就华侨旧客返秘办法予以明确规定。但总的说来，由于此期国际国内局势复杂，这方面的成果不多。相反，侨居地环境的恶化使回国难侨激增，国民政府将工作重心放在了安置和救济难侨方面。

当然，此期政府对归难侨的安置属于临时救济行为，是为战后归侨复员做准备的。从1942年起，侨务委员会开始筹划战后侨务复员办法。次年3月组设了战后侨务复员筹划会议，后扩大为战后侨务筹划委员会，正式研究战后归侨复员计划。1945年5月，筹委会制定出侨务复员工作计划暨事别计划。为做好战后各受害国的复员和救济工作，1943年11月英、美等国在华盛顿成立了“联合国善后救济总署”（简称“联总”）。为配合联总工作，国民政府于1945年2月成立了“行政院善后救济总署”（简称“行总”）。联总和行总在战后归侨复员中扮演着重要角色。

至于一般国民，为防兵源不足，军政部限制年满16岁至50岁之壮丁出国。对于归侨，由于担心他们停留国内时间过长不利于其返回侨居国及维护其在侨居国的财产安全，乃规定归侨回国未满两年可以免服兵役。这时，一些地方政府也对华侨出境加强管理并提供便利。如1939年6月颁布的《福建省非常时期华侨出入国办法》，对华侨出国手续进行了规范。但同时，福建省也为华侨出国提供了不少便利。如以往福建华侨出国签证由各地旅馆代办，由于旅馆相互勾结，从中勒索，使华侨饱尝盘剥之苦。1939年8月福建省政府规定：华侨出入境证件一律由中南旅运社泉、福分社免费办理，之后中南旅运社又在各地设立华侨招待所，为出国华侨提供服务。林金枝、庄为玑：《近代华侨投资国内企业史资料选辑》（福建卷），福州：福建人民出版社，1985年，第345—348页。另在厦门沦陷后，1940年4月福建省府特地向大来、昌兴、意国等邮船公司商洽华侨出国航线问题，此后出国侨胞可由沪转赴菲律宾，不必经过厦门。

31946—1949年的华侨出国政策

归侨复员是这一时期政府关注的重点。由于南洋是华侨的主要聚居地，1945年底，侨务委员会、外交部、行总联合议定三项《南洋华侨复员办法》，1947年1月行政院又颁布《遣送侨民办法》，对归侨遣送事项予以分类安排。经规划，归侨复员工作主要由侨务委员会、外交部、交通部、联总、行总等部门分工合作，其中侨务委员会负责复员归侨的登记工作；联总和外交部负责与各居留地政府交涉；交通部负责提供交通工具；而归侨护送则由行总和联总负责，先由行总将归侨送至国境，再由联总将其送至各侨居地。从1946年春开始，归侨复员工作陆续进行，至1948年2月共遣送23755人回原居留地。福建省档案馆：《福建华侨档案史料》（上），北京：档案出版社，1990年，第224页。

除归侨复员工作外，战后东南亚地区民族情绪高涨，排华事件时有发生。对此，国民政府采取了积极和保守的两种策略，前者即运用外交手段进行交涉。如对于1945年8月曼谷排华事件，国民政府令中国驻美大使向暹罗驻美大使馆提出抗议，随后又派团与暹罗政府谈判，最终双方于1946年初签订《中华民国与暹罗王国友好条约及谅解备忘录》，规定两国人民可以自由出入对方领土，其身体和财产安全应得到保护等。中国第二历史档案馆：《中华民国史档案资料汇编第五辑第三编“外交”》，南京：江苏古籍出版社，2000年，第773—774页。此期，国民政府与东南亚其他国家签订的条约中也有类似条款。后者指对处于战乱的国家或地区，采取遣送回国的方式予以救济。

这时由于内战爆发，一般国民申请出国增多。为满足国内战事需求，国民政府禁止壮丁出洋，并将归侨缓役期由2年改为10月，1948年后缩减为半年。出国者应先在原籍所在地之乡公所或保办公处取得非壮丁年龄或未被征调的证明书后，方可向侨务处（局）请领出国证明。

另一方面，对于适合出国人群，1946—1947年间侨务委员会先后公布《关于人民出国回国管理规程》《人民出国赴暹管理办法》《移民赴暹管理暂行办法》《赴美移民审查规则》等政策条例，对华侨出国予以规范和指导。值得一提的是，这些政策条例多能配合各国的入境条例，也注重侨民在外的实际发展。如因暹罗1947年5月起规定每年只接受一万名中国移民，《人民出国赴暹管理办法》规定每年暂定一万名中国公民赴暹，侨务委员会将此限额分配至各出口口岸，并要求各口岸以12个月平均分配。为使侨民更好地适应居留地环境，《移民赴暹管理暂行办法》也规定：中国移民赴暹须有自力谋生能力，须合于当地法令及环境需要。这样的规定显然更有利于华侨在海外的生存和发展。为方便华侨出国，侨务部门尽可能提供各国入境方面的实时信息。国民政府也与一些国家商洽其移民政策，如1948年与暹罗移民局磋商后，暹方同意将华侨新客中的小童入口担保金减半。一些地方政府在协助侨胞出国方面也做了一些工作，如1946年汕头边区总部、市府等七单位联合组织“协助出国侨胞委员会”，办理出国华侨的登记购票事宜，以防止有人操纵船票黑市。

综上所述，由于民国时期国内外政治经济形势多变，华侨出国政策也较为曲折复杂。概括说来：北洋政府主要关注赴欧华工问题，包括其出国的自主性、程序合法性及其出国后的权益保障问题；南京国民政府注重保障人民的迁徙自由，统治期间不断与各国交涉新侨入境问题及歸侨复员问题。同时，政府又主动调整其出国政策，以使出国民众更适应侨居国的需要。此外，鉴于国内战争需要，政府也在相关条例中对壮丁出国予以限制。

二民国时期华侨出国政策的特点

民国时期华侨出国政策具有承上启下的意义，它上承晚清政府相对被动的华侨出国政策，下启新中国曲折的华侨移民历程。相比晚清时期而言，民国时期华侨出国政策更为主动、全面和规范；相比新中国而言，民国时期华侨出国政策较为连贯。具体而言，民国时期华侨出国政策具有如下特点：

（一）政策精神：鼓励与限制并存。这表现在两个方面：一是鼓励华侨出国与限制华侨出国并存。民国初建，基于华侨于中国革命的伟大贡献及民初政府的民主、自由观念，孙中山明确表态：今后要敞开国门，允许国民自由出入国境或到国外谋求生路。南京国民政府更是在其训政时期约法及宪法草案中明确规定：人民有迁徙的自由，非依法律不得停止或限制之。从而以最高法律的形式保障了华侨的出国自由。当然，民国时期实业不振，就业压力沉重，以及争取侨汇方面的考虑使政府也难以拒绝华侨出国。不仅如此，民国政府不断与各国交涉入境条例，主动调整出国政策使之与各国入境政策相匹配，以及在安置回国难侨的同时规划其复员问题，这些均体现了政府对华侨出国的鼓励态度。一些具体政策的变化也反映出政府的如此立场，如1935年《工人出国条例》中华工年龄下限从1918年《侨工出洋条例》的40岁延至45岁；1933年《侨务委员会驻各口岸侨务局章程》将侨务局职能从原来“侨民出国的奖励或取缔事项”改为“关于侨民出国之指导事项”李志业、黄银英：《华侨与侨务史料选编》（2），广州：广东人民出版社，1991年，第28页。，这些均体现了政府对华侨出国的积极态度。但与此同时，出于抗战和战后国共内战的需要，国民政府又对壮丁出国予以限制。这一限制并随着战争局势的日益不利而越来越严，这从归侨缓役期的日渐收紧中可以看出。当然，这种既鼓励又限制的矛盾做法主要是基于战时兵源考虑，与民国政府开放华侨出国的政策本质并不相悖。

二是鼓励合法移民与限制非法移民并存。民国政府非常强调华侨出国方式和程序的合法性，并为此颁布了一系列规范性条例。与此同时，民国政府还对非法移民行为予以打击。如北洋政府就查处了多起英国违规招募事件。1916 年11月，英方派人到山东文登募工，因不合乎招工程序，所派之人被文登县衙执事拘捕。陈三井：《欧战华工史料》，第446页。1917年 7月，英国仁记洋行雇佣李恩桐等人在天津私募华工，被天津警察厅查获，李恩桐等被依法惩办，应募工人则遣送回籍。陈三井：《欧战华工史料》，第508页。南京国民政府也多次严令各地把好出国关口，防范违法出国行径。1947年4月侨务委员会还特别颁布《取缔轮船滥载侨民赴暹办法》，外交部也要求各主管当局严格取缔船员私带乘客行为。应该说，对非法移民行径的打击，既有利于保障当事人权益，也有利于维护合法移民权益和中外关系的正常发展。

（二）政策特质：分类处理。民国政府对于各类出国群体坚持分类处理的原则。典型如政府对华商、华工不仅关注时间不一，相关政策也有明显区别，如其办理出国护照所需条件及经费就有所不同。按照1916年《请领出洋经商护照章程》，出洋经商需要缴纳高额保证金，还需商号作保，这一要求显然较华工高出许多。根据1918年《侨工出洋条例》，侨工应募只须年龄在20岁以上40岁以下，身体强健、无传染病、无不良嗜好、品行端正未曾犯罪在案即可。而1929年《外交部颁发出国护照暂行办法》虽将华商、华工纳入普通护照一并管理，但不同群体请领护照所需费用大不相同，华商每照需缴税费8元，而华工每照仅需缴纳33元。分类处理的原则还体现在移往不同的国家有不同的规定。如1922年北洋政府《出洋护照试办章程》专门对国民赴美予以规定：“凡欲领照赴美者，除照章办理外，应将在美居住日期先行声明，抵美后应赴使、领馆验照，即由该馆盖戳为凭。”范振水：《中国护照》，北京：世界知识出版社，2003年，第317页。之所以如此，是因为其时美国国内排华情绪盛行，此举有利于对赴美侨民加强管理，以及在必要时提供保护。之后，还有《人民出国赴暹管理办法》《移民赴暹管理暂行办法》《赴美移民审查规则》等专门条例的出台。由于不同国家的对华态度和移民政策不同，因此这些规定可以避免盲目移民，有利于侨民在当地更好地生存。

（三）政策形式：承续性和创新性。这既相较于晚清政府的华侨出国政策而言，也体现在民国时期华侨出国政策的发展进程中。承续性如在华侨出国态度上，虽然晚清政府1860年《北京条约》允许华工出国是在英、法等国的胁迫之下签订的，但之后并未阻止华侨出国。民国时期，政府主要是严格华侨出国条件、方式和程序，对合乎条件的华侨出国并无太多阻拦。而且，晚清政府和民国政府均比较关注华工出国问题，晚清开放国民出国是因华工而起，北洋政府初期也主要关注华工出国问题。在华工政策上，南京政府1935年的《工人出国条例》《募工承揽人取缔规则》和《出国工人雇佣契约纲要》的精神与1918年北洋政府《侨工出洋条例》《募工承揽人取缔规则》《侨工合同纲要》等基本相似。而且，北洋政府签约参战之后还着手征募了大量华工赴欧，而1946后国民政府也积极组织归侨返回原居留地。当然，出于利用侨资等考虑，晚清政府后期也关注华商，并在国内设立保商局，这在民国时期也不例外。只是相较而言，愈到后期政府的关注视野愈为宽广，如南京政府不仅将华工、华商、学生等普通出国群体一并进行管理，而且也从晚清和民国初年重点关注华侨的出国方式发展到关注其入境权利，从关注侨民在外合法权益的维护到同时兼顾其国外国内救济问题。这中间虽然有移民环境差异的影响，但同时也说明政府关注视野日益全面。总之，民国时期华侨出国政策在继承前期相关政策核心思想的基础上，又有所创新和发展。

（四）政策趋势：统筹化和规范化。这表明民国时期华侨出国政策正日趋成熟。典型如机构设置，晚清政府将侨务工作划归外交部门——总理衙门管辖。北洋政府先是在福建设立了暨南局，后又设立了侨工事务局，专门管理华工出洋问题，1921年再设立侨务局，统管本國侨民移殖保育一切事务。而1927年南京政府创建后设立的侨务委员会不仅长期掌管侨务，而且也因其下辖侨务处（局）的健全而增强了侨务管理的实效。总之，从挂靠外交部门到成立专门管理某一群体的机构，再到统管所有出国群体的侨务机构的设立，这中间体现了华侨出国管理的统筹化和规范化趋势。又如护照办理，据笔者掌握信息，1882年起清廷驻美使领馆较早办理华侨护照，1893年清政府正式授予各地领事馆发给海外华侨回华护照的权利。可见，其时护照主要是在海外办理，用来证明华侨身份。民国时期，护照办理虽已普及，但由于民初形势尚未统一，发照机关、护照式样等均各自为阵。1916年起北洋政府开始统一规划护照发放事宜，至1922年完成。而1922年《出洋护照试办章程》的颁布不仅标志着近代本式护照在中国的问世，也是北洋政府首次对华侨出洋护照的样式、发照机关等做出统一的规定，因而具有特别的意义。这之后，南京政府护照办理统一由外交部负责，而其颁布的一系列护照管理条例也使护照办理渐趋规范化和现代化。

三民国时期华侨出国政策实效和评价

民国时期是华侨出国的高峰期，其中以契约华工的形式向世界各地迁移人数在400万人以上，还有300多万人由境外亲友担保出境或以自由移民的身份移居海外。周南京：《华侨华人百科全书：法律条例政策卷》，第217页。应该说，这种大规模的迁移现象与民国政府较为宽松的华侨出国政策是分不开的。

当然，移民行为不仅仅是中国移民和中国政府单方面的行为，与当时国际政治经济形势及各国移入政策也密切相关。从大的形势来看，一战期间，因英、法、俄等协约国劳工短缺，大批华工得以出国；20世纪20年代东南亚经济较为景气，而中国国内局势动荡，致使华侨出国增加；30年代初东南亚各国受经济危机影响，移民政策收紧，华侨出国减少；1941年太平洋战争爆发后，战火烧至东南亚地区，华侨出国意愿下降；1946年后归侨复员和中国内战导致华侨出国现象频繁，并一直持续到新中国建立前后。可见，华侨出国的基本走势与国际政治经济形势及由此决定的各国移民政策是密不可分的。再从具体的移民事件来看，如1946年后的归侨复员工作，虽然归侨出国意愿强烈，国际组织和国民政府也予以大力支持，但侨居国的接受态度仍然至关重要。如1947年初，正当国民政府准备大规模遣送缅甸归侨复员时，缅甸政府突然以其国内秩序不稳为由拒绝接受。对此，联总、外交部与缅甸政府反复交涉。至1948年5月缅方才派代表来华办理复员甄审工作，但甄审条件十分苛严，至1948年底返缅归侨仅占登记复员数的二分之一。林真：《战后初期闽籍华侨复员东南亚问题概述》，《南洋问题研究》1990年第1期，第104—105页。可见，侨居国的入境政策对于华侨出国的影响十分关键。虽然如此，但这一事例也同时表明，国民政府对归侨复员的争取和组织也推动了归侨复员工作的进展。因此，民国政府对华侨出国的开放态度及维护侨民入境权益的坚定立场仍是此期华侨出国高潮形成的重要因素。

而且民国时期华侨出国政策在具体方面也有可圈可点之处，典型如以法律的形式确认华侨出国权，并对其海外权益进行保护。后者表明民国政府不仅仅是为解决国内就业压力而简单地将华侨推向海外，而是将维护国民海外权益视为政府的一项职责。在权益保护方面，北洋政府更关注华工。未参战之前，政府虽不插手华工招募事务，但为维护华工权益，外交部同时指示地方当局，“可由交涉员或地方官预与地方商会接洽，将合同中要点如工作地点，钟点工资多寡，伤亡抚恤各节详加注意，责成包工承揽人严密妥订。”陈三井：《欧战华工史料》，第17页。另外，在与惠民公司签订的合同中也提出：中国政府于必要时可派一外交官或领事官前往法国驻扎，以便视察华工实际情形。后来，北洋政府果真向英、法、俄三国派驻专职的照料华工事务员。而在1917年参战之后，政府更是颁布了一系列旨在维护华工出国权益的政策条例。对于受到战乱威胁的华工，北洋政府也想方设法予以保护。如1917年俄罗斯内战爆发，100 多万俄罗斯华侨生命和财产安全受到威胁，北洋政府顶住各方压力，出兵西伯利亚武装护侨和撤侨。之后的南京国民政府在相关条例中也再三强调保护华工的出国权益。为了解海外劳工实际情形，侨务委员会制定了契约劳工调查表，令南洋各属领馆侨团进行详细调查，以便设法保护。对于普遍侨民，国民政府驻外使领人员也负有保护之责。总之，民国政府对于华侨合法权益的保护无论在理论上还是在实践中均有所作为。而且，民国时期华侨出国政策还有其它可取之处，如对华侨出国行为进行统一管理，注重出国政策与侨居国入境政策的协调，与侨居国协同打击非法出国行为，对海外侨民进行登记和调查等，这些均为以后新中国政府的华侨出国政策所继承。

当然，民国时期华侨出国政策及其落实也有诸多不足之处。

一是政策稳定性不够。这中间有一些客观因素，如政府侨务经验的积累和政策的完善本身均需要一个过程，而且民国时期政权更替频繁，国内外政治经济形势也变幻莫测，这些均会影响到政策的稳定性。如1944年《出国护照条例》与1931年《护照条例》的差异主要在于明确保证书的内容，并规定保证机关的负责人须是中国人。此外，1944年条例还规定护照三年期满后延期，每次有效期为一年。这一新规意在防范投靠汪伪政府的华侨利用重庆政府的护照到海外去活动，另也防止日本人冒充中国人进行渗透。可见，1944年条例主要是因当时复杂的政治局势而生。当然，也有一些主观因素，如政府执政理念就会影响到相关政策的稳定性。典型如在机构设置上，北洋政府最初主要关注出洋华工，对其它类型的出国侨民则缺乏关注。在一战结束后，也因参战华工的相继回流而要求撤销侨工事务局。后来在各界呼吁下，侨工事务局才一度得以保留，并扩充为侨务局。这显然是受当局眼界和侨务理念所限。

二是一些政策的适应性不够。如归侨复员政策，尽管战时国民政府曾对战后侨务复员工作进行过系统规划，战后也曾根据国际国内形势拟定归侨复员方案，但这些规划是在战争条件下仓促制订的，方案对各国复员工作的差异性和复杂性估计不足，以至于实践中难以完全适应。比如战时国民政府拟定的华侨复员计划是基于南洋各地逐步光复这一基本估计来设计的，战争突如其来的全面胜利，使得战后归侨复员只能在措手不及的情况下勉力应付。而且，国民政府对于各国归侨复员态度的估计显然也过于乐观，认为在国际组织的协助下，各国理当尽力配合，以至于实践中各地待遣归侨积压严重。

三是一些政策的执行遭人诟病。如一些侨务机构和政策的出台本身并无恶意，但由于执行中的种种问题，效果不尽如人意。如1926年，北洋政府在福州、厦门分设华侨保护处和华侨检护处，本意是给华侨出国提供便利，但设立后两处均因收费问题遭致华侨反对，后北洋政府改令暨南局分管华侨出国事宜，保护处则负责办理回国事务。又如战后归侨复员工作进展缓慢与国民政府官僚机构的腐败也有一定的关系。1946年8月初，马来亚政府曾来电表示欢迎归侨复员，对木工、土工、护士、教员等尤为需要。但国民政府办事人员在登记手续上对归侨故意刁难，至9月底，登记合格者尚不满200人。李盈慧：《华侨政策与海外民族主义》，台北：“国史馆”，1997年，第277页。致使错失时机，影响了归侨复员的进程。1947年联总、行总工作相继结束后，国民政府将主要精力用于内战，直到国民党败退台湾，归侨复员工作也未能全部完成。

Study on the Policy for Overseas Chinese Going Abroadin the Republic of China

ZhANG Sai-qun

Abstract： All previous governments in the Republic of China were concerned about the legality of the conditions， methods and procedures of Chinese laborers going abroad， and also maintained their overseas interests and entry rights. Moreover， during the period of the Republic of China， although the political situation was changeable， the policy of overseas Chinese going abroad remained relatively coherent and relaxed. At the same time， the policy of overseas Chinese going abroad in the period of the Republic of China also reflected the coexistence of encouragement and restriction， the continuity and innovation， the classification， and the increasingly co-ordination and modernization， which played an important role in the history of overseas Chinese abroad.

Keywords： the period of the Republic of China； policy of overseas Chinese going abroad； open migration

【責任编辑陈雷】