西方发达国家怎样规范官员公私关系

陈天祥

不少西方国家在现代化进程中都不同程度地存在政府官员公权私用、以权谋私和腐败现象。后来，他们逐渐摸索出了一套比较有效的方法规范官员的权力行使。

其一，注重行政伦理制度建设，清晰划分公私边界。官员公私关系属于行政伦理的范畴，实际上涉及到官员行为的正当性和标准问题，即哪些行为是正当的，哪些是不正当的，其限度该如何把握。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“从事情的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”

美国是最早进行行政伦理立法的国家。早在1829年，一部专业性质的行政伦理法典就由邮政管理局局长颁布。1924年，《行政人员伦理法规》由美国的国际城市联合会颁布。第二次世界大战以后尤其是20世纪70年代以后，很多西方发达国家都纷纷进行了行政伦理立法，如英国的《公务员守则》、德国的《联邦惩戒法》、加拿大的《公务员行为准则》和《加拿大公共服务伦理规范》、澳大利亚的《国家公务员行为指导原则》、日本的《国家公务员道德法》、韩国的《韩国公职人员道德法》、新加坡的《公务员守则和纪律条例》等。其中，美国的行政伦理法律最具有代表性，也最为健全。1993年由政府伦理办公室制定了内容更加详细、操作性更强的《公共部门雇员伦理行为准则》。此外，截至1999年，美国有30多个州制定和颁布了自己的行政伦理法规。通过不断修改和完善，美国形成了比较完整和健全的行政倫理法律体系，在工作中起到了良好的效果。

西方发达国家的行政伦理法律所涉及的范围非常广泛，包括接受礼品、兼职或获得额外报酬、上下级关系、以权谋私、回避、离职限制、财产申报、上班时的行为举止等方方面面，适用于立法机构、行政机构和司法机构等公共机构任职人员。很多法律条文非常细致和清晰地界定了公私边界，操作性很强，为规范官员的公私关系和权力的行使提供了明确的标准。

此外，新加坡《公务员守则和纪律条例》严密而细致，共有209款，每款之下又有若干细则，包括保守国家秘密、广播电视及接受访问、出版刊物、政治活动、礼物及应酬、公务与私人利益、私人投资、防止贪污等多个方面。这些规定都非常具体，对公务员的工作态度、行为方式，甚至外表举止都有明确、详细、严格的规定。此外，新加坡对贪污、贿赂的定义非常宽泛，包括任何看得见的“有价值的物品”，也包括看不见的有价值的物品等，接受或赠予1元都算受贿或行贿，甚至口头贿赂也一样可以追究法律责任。

再如，芬兰法律明确规定公务员不能接受价值较高的礼品。根据物价指数，该标准时有变动，大概在20欧元左右。说得形象一些，芬兰公务员可以接受别人赠送的一杯啤酒和一个三明治，但如果喝上一杯法国葡萄酒，性质可能就变了。

其二，设立专门的行政伦理管理监督机构，注重预防和惩戒官员的以权谋私行为。如果没有强有力的机构来监督法律的实施和惩戒违法者，再完善和细致的法律法规也会流于形式。因此，设立专门从事监督管理公职人员伦理行为的相关部门，成为西方发达国家的普遍做法。如美国就建立了多层次的立体监督管理体系，包括众议院行为规范委员会，其职责是调查有关雇员和议员违反法律、条例和规则方面的行为，并给出相应的建议。经众议院同意，可以向相关执法部门报告其在调查中发现的违法行为；政府伦理办公室主要负责公务员伦理道德方面的宏观管理，制定相关法律、规则和教育培训方案，并作为法院判决的依据，掌管包括总统在内的公务员财产申报工作；司法道德委员会负责司法部门官员财产申报方面的表格制定和申报；监察长委员会负责对政府部门的财政进行审核和调查；部门伦理机构（国防部行为准则办公室）为国防部办公厅特命道德督察提供信息资源；州和地方政府的伦理办公室或委员会负责各地区的行政伦理监督工作。

其三，有比较完善的行政伦理社会监督机制。除了前述的明确界定公私边界外，使社会力量具备监督能力还取决于两点：一是政府信息的公开，二是监督主体具有一定的专业能力，能够识别官员行为的正当或不正当。在选举民主和独立自由的新闻环境下，政府信息公开问题得到了较好的解决，而专业能力的打造则需要依赖专门的机构。在美国，不少非营利组织成立的目的就是专门监督官员的行政伦理行为，随着经验的积累和组织管理的日臻完善，这些机构的专业化监督能力逐渐得到提升。比较著名的监督机构有：芝加哥的“改进政府工作协会”，专门调查政府官员的违法渎职行为，其活动经费主要来自商业界的赞助；“公仆廉政中心”，主要任务是促进官员的廉政建设，活动经费由慈善基金会提供；“公务员政策中心”，通过对行政官员不良行为的分析，提出有关道德建设的对策，从而影响政府行为，提高行政伦理水平；“政府行为私人调查机构”，负责接待发现联邦政府人员不正常行为的告密者，并对所告发的有关问题进行调查，该机构得到美国国会的道义支持，政府部门的一些监察长还主动向该机构提供资料；“卡门考草根游说组织”，通过各种途径向议会和政府部门进行游说，要求政府公务人员严格遵守法律和道德，必要时还会就起草的有关法案，直接征集公众签名。

我们认为，借鉴国外行政伦理建设的经验，需要整合此前有关公务员和领导干部行政伦理的法律法规和党内制度，出台《公务员伦理法》，以国家立法统御行政伦理制度建设，并出台与其相配套的实施细则或行为准则，从而提高行政伦理制度建设的权威性和法律效力。立法时，要将相关的条款进行细化，增加可操作性。需要注意的是，对于涉及官员与企业交往的内容，要对收受礼品和交往场合中的其他行为作出具体和明确的规定，既要符合中国的传统文化和基本的人际交往习惯，不搞“一刀切”，防止官员越过合理的边界和法律的红线。这样做，既可以促进官员深入基层，与管理对象进行交往，又能明晰清正廉洁的底线，达到“既防止官商勾结、权钱交易，又防止谈商色变、为官不为”的效果，为实现习近平总书记提出的“亲”“清”新型政商关系提供制度保障。此外，考虑到官员公私关系涉及的范围较广，我们还需要制定和完善其他的配套法律和制度。如领导干部财产申报制度、政府采购制度、回避制度、人事制度、公职人员兼职制度等，全面规范官员的公私关系，加快我国行政伦理建设步伐。

（摘自《人民论坛》）