区域发展与主体功能区划的协调性分析及建议

2018-11-02朱松丽

中国经贸导刊 2018年26期

摘要：目前区域发展政策处于“四大板块”政策与主体功能政策并存的阶段。根据国家和各省主体功能区规划的编制和落实情况，通过聚类分析将各省区划分为整体优化型、战略结合型、粮食安全型、生态屏障型和固农求工型等五种类型。研究发现，在全国范围内主体功能战略实施情况基本良好，但各省表现不一。建议下一步以主体功能理念为主推动区域政策，完善评价体系，推动各省向符合其主体功能定位的方向迈进。

关键词：区域发展主体功能区战略协调性分析

国土空间是建设美丽中国的载体，而我国国土空间辽阔，区域间差异明显，实施差异化的空间管理是必由之路，以“四大”板块为主的区域政策是体现差异化管理的传统路径。从“十一五”末开始，主体功能区与国土空间开发的联系越来越紧密。2010年，我国第一个全国性国土空间开发利用规划《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》（以下称《规划》）发布；2012年十八大将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的首要任务提出，明确提出“加快实施主体功能区战略”；“十三五”社会经济发展纲要认为主体功能区具有国土空间开发保护基础制度的作用，更紧密地将国土空间开发与主体功能以及区域发展联系起来。各地区基于《规划》和发展现状，陆续编制省区主体功能区划。通过对这些省域规划的内容和实施情况进行分析，可以在一定程度上判断过去一段时间我国主体功能战略落地情况以及未来发展方向。

一、主体功能区划是区域发展的新视角

现行区域发展政策取得巨大成效的同时也有明显不足。区域政策因解决区域发展不平衡问题而生，是国家为了推动区域协调发展，依据区域比较优势而对不同地区作出的政策安排。建国以来，我国区域政策几经调整，形成了以四大版块为主体的区域政策，即西部、东北、中部、东部四大板块各有侧重的区域发展总体战略，简而言之为“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，实现相互促进、共同发展”。与中央—地方财政关系、干部政绩考核等一系列相关制度安排相结合，现行区域政策充分调动了各地发展的积极性，形成了我国独特的地区竞争的发展模式。区域差距逐渐缩小、区域合作日益加深、区域格局不断优化、城市群和经济圈等增长极对区域的带动作用不断增强。但同时，区域分割、底线竞争、产业结构雷同、重复建设、产业发展同质化等现象比比皆是，区域发展在效率、公平、可持续方面的问题依然十分突出。

主体功能概念为区域发展提供了新视角。简而言之，“主体功能”理念认为一块特定国土可以有多种功能，但只能有一种主要定位。《规划》突破行政区划的固有概念，将我国陆地国土空间大致分为重点开发区、优化开发区、农产品主产区和重点生态功能区，前两者为城市化地区，主要承载提供工业产品的功能，后两者为限制开发区，以提供农产品和生态产品为主。“十二五规划”提出今后一个时期促进区域协调发展的总体思路，即实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补，主体功能定位清晰，国土空间高效利用，人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。因此，区域发展总体战略依然基于“四大板块”政策，意在促进平衡发展，但重心逐步转移至“基本公共服务均等化”。可以说“十二五”以来我国处于“四大板块”传统区域政策向主体功能战略和政策过渡的阶段。

二、“十二五”各省总体发展与其主体功能定位的协调性分析

（一）各省主体功能区规划分析

在《规划》基础上，各省都制定了基于县级行政单位的主体功能区划，覆盖全部陆地国土面积，国土功能定位趋于明晰。通过“自下而上”对各省县级行政单元的汇总分析，可以看到：城市化地区以占不到18%的国土面积，集聚了50%以上的人口和四分之三的经济产出；农产品主产区的面积占比超过四分之一，人口比例接近三分之一；重点生态功能区面积比例接近56%，人口和经济集聚度都相对较低。进一步分析各省具体情况（见表1）并基于成为杰的研究基础，将29个省区新疆和宁夏的主体功能区规划基于縣以下单元（乡镇级），社会经济数据获得性较差，没有纳入分析中。进行聚类分析，可初步将这些省区划分为整体优化型、战略结合型、粮食安全性、生态屏障型和固农求工型等五种类型。

整体优化型以北京和上海为代表。其主要特征为，除了部分生态涵养区外，整体被划定为国家级优化开发区，主要发展任务是在所在区域中起到强大的辐射带动作用，率先实现产业升级。战略结合型，多是一些工业大省，包括天津、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东等8个省区。其主要特征为这些省区中经济发展基础较好的地域被划为国家级优化开发区，而经济发展基础较差地区被划定为国家级或省级重点开发区。粮食安全型以吉林、河南、安徽、海南为代表，其农产品主产区面积占50%以上，前三个省都是2016年粮食净调出省（当年粮食净调出省集中在五个省区），同时这些重点开发区面积也不小（10—30%之间）。耕地丰富、适于农业开发的区域，往往也同样适于工业化和城镇化开发，所以农业大省有很强的工业化、城镇化冲动。生态屏障型包括内蒙古、陕西、黑龙江、四川、西藏、甘肃、青海、新疆本研究虽然没有计算出新疆的各类型主体功能区面积及其比例，根据参考资料[6]，其重点生态功能区的面积占比达到省域面积的60%以上，在所有省区内面积最大，也应属于“生态屏障型”。，除黑龙江外都是西部省区。这些省区由于生态条件限制，适宜大规模的工业开发的区域只占全部国土面积的10%左右，而国家级的生态功能区则占辖区国土面积的50% 至70%。从国家层面的定位来看，这些省份为全国提供生态产品、保障生态安全的意义远大于其开发意义。最后一类是固农求工型，包括山西、江西、湖北、湖南、广西、贵州、云南等7个省区，其特征是重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区的面积占比相对平衡，其中部分是传统的粮食主产区。与粮食安全型类似，这些省区也有较强的城市化、工业化冲动。

需要说明的是，各个类型区之间的划分并不是泾渭分明的，除整体优化型外，其余类型都有所交叉。例如黑龙江省，生态保护区面积达到64%，但同时也是粮食生产大省，粮食产量连续多年居全国首位；内蒙古自治区的农产品主产区面积不足15%，但是五个粮食净调出省之一。山东、江苏（战略结合型）、两湖和江西（固农求工型）也是重要的粮食主产区，虽然粮食调出率逐年走低。重庆的定位略模糊一些，它的主体功能区划分只提及“限制开发区”，没有进一步明确这些限制开发区是农产品主产区还是重点生态功能区，同时重庆也没有优化开发区。江苏省也有特殊性，10万平方公里的省域面积没有重点生态功能区，全国仅此一家。

（二）各省主体功能区定位与其工业化程度的比较

经过六十多年的发展，我国已经发展成为一个工业大国，正向工业强国迈进，但全国31个省区（不包括港澳台）所处的工业化阶段是有明显区别的。中国社科院学者于2007年提出了一套综合评价国家或地区工业化水平的指标体系，得到了广泛的认可和应用。本文利用这套评价体系，对2015年各地区所处工业化阶段进行了分析（见表2）。同时，表2也将各省区的主体功能类型列入，以便进行对比。

两厢对比可以很明显地发现，“整体优化型”省区都已经处于“后工业化”阶段；“战略整合型”省区都处于工业化后期的后半段或中段（河北除外），“粮食安全型”和“固农求工型”省区基本都处于工业化后期前段或者工业化中期后段，而大部分生态保障型省区处于工业化中期中后段，内蒙古略超前一些。这说明，第一，全国和省区主体功能区划并没有脱离实际，而是充分考虑各地区的发展阶段——部分地区依然处于工业化阶段，不能因噎废食。因此这些规划都具有实在的可操作性；第二，各个地区的发展空间是不同的，对于农业大省和生态屏障省区，工业化、城镇化诉求必须要与农业发展或生态保护任务相协调。

（三）各省区发展与其主体功能区定位的协调性分析

朱松丽等研究认为，“十二五”期间全国发展态势与主体功能战略基本吻合，但各省表现不尽相同。从全国范围看，优化开发区、农产品主产区和重点生态功能区的人口和经济集聚度均有微降，而重点开发区有所上升，反映出产业布局正在发生良好的变化；各类主体功能区产业结构均有所优化，虽然农产品主产区和重点生态功能区产业结构调整的幅度较小。从各省看，依然呈现出差异性。一类呈现出较好的协调性。其中最突出的是河北省。该省整体处于工业化后期的“前段”，还没有完成工业化，理论上仍有一定发展空间，但它处于“京津冀一体化”区域，特殊的区位要求它在工业化尚未完成的情况下 “去工业化”，因此划归为“战略结合型”。十二五阶段，河北省正是朝着这个方向努力，区域发展与主体功能区划呈现出较好的协调性。另一类的协调性相对弱一些，例如天津、重庆、内蒙古、贵州、黑龙江省等。这些省的情况又不尽相同。天津从整体看已经处于后工业化阶段，优化任务相对更重要，但依然为自身设置了占省区面积16%的重点开发区，重化工冲动还在延续。重庆市工业化进程不慢，但依然设置了占一半土地面积以上的重点开发区，无优化开发区，同时农产品主产区和生态保护区定位不清晰。从地理位置看，重庆处于三峡库区，应该是以生态保护为主的地区。内蒙古本身是重要的生态保护区和粮食生产区，重点开发区面积不到12%。过去一段时间，通过大规模煤炭开采和相关产业取得了发展，但与其功能定位不符。黑龙江的区域发展与其国土空间开发格局呈现出相对最不协调的态势。深究其原因，黑龙江的重点开发区（尤其是省级重点开发区）大多以传统高耗能工业为主，“十二五”期间发展出现明显的颓势，经济集聚度下降；在农产品主产区和重点生态保护区都出现了经济集聚度上升、产业结构劣化、二氧化碳排放大幅度上升、排放强度甚至也上升的趋势。

三、主体功能区划战略和政策发展建议

“十二五”阶段，我国区域政策处于调整和过渡阶段，原有的四大板块政策与主体功能区政策并存，超越行政区划的差异化空间治理从整体上看有所进步，但各地区表现不一。十九大以后，我国空间治理体系和空间治理能力将加快科学化、法制化、系统化、民主化的进程，主体功能区划有望成为空间治理的主要抓手和制定各类规划的“旋转门”。因此，建议：

第一，继续提升主体功能区战略的统筹地位。新时期可考虑用主体功能战略替代四大板塊战略，形成长期统领、稳定实施的国土空间开发保护总体战略，真正推进“多规合一”，彻底转变各自独立的区域竞争模式，形成国家统筹下的国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

第二，不断完善关于主体功能区的评估基础，引导各省区符合自身定位的发展方向。对优化开发区的评估，应关注资源环境承载力的变化走势及效果，重视产业结构优化程度和经济发展方式的转变过程、区域发展带动能力。对重点开发区的评估，应关注集聚人口和经济的能力，以及在加快城市化和工业化进程中的资源环境效应分析。对生态功能区的评估，应聚焦生态服务功能的变化，以及与之相关的生态功能区中人民生活贫困程度的变化。特别是，省级层面要全面取消国家重点生态功能区生产总值和工业总产值等指标的考核，强化对生态保护、民生保障等的考核，适当开展农业总产值、旅游总收入等的考核，允许适度发展解决就业、服务于农业和旅游业的加工业。对粮食主产区的评估，在聚焦粮食生产水平和商品化率变化的同时，也要关注该类型区域的人民收入水平提高状态。对于发展模式和方向与其主体功能基本定位明显不吻合的省区，应该首先调整方向。但不论是何种区域，基础设施和公共服务均等化都是一样的标准。

第三，持续推进对《规划》和各地区省级主体功能区规划的修订。主体功能区规划已经实施5年，这5年中，国内外环境发生巨大变化，生态文明思想初步建立，生态文明建设和经济发展新常态成为全新的规划背景。面对发展新阶段，应充分认知新形势下的新机遇和新挑战，以面向第二个百年奋斗目标的蓝图作为主体功能区规划修编的目标导向。从分析中发现，由于认识不足、惯性思维、地方保护等因素，第一轮的省区主体功能区规划编制存在很多不足，例如江苏省10万平方公里的省域面积没有规划连片的重点生态保护区；部分生态保护功能优先的省区规划了面积相对较大的开发区；一些粮食主产区规划了大片的省级重点开发区，开发模式落后。这些问题需要在各类主体功能区规划的不断修订和落实中得到解决。

第四，创新发展思路，从“青山绿水”中寻找“金山银山”，破解发展和保护的难题。生态屏障型和粮食安全型省区承担着我国生态安全和粮食安全的重任，但大部分省区底子薄、发展受限，“同步小康”压力大。首先要通过深化改革，建立保障生态文明建设的制度体系，力争在自然资源资产产权制度和用途管制、资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护管理体制等领域实现突破，充分保障绿水青山。在此基础上，建立以“生态资源资产”为核心的财富创造体系，推进生态农业、生态工业、生态服务业“三产”联动发展，共筑金山银山。

参考文献：

[1]魏后凯，邬晓霞.“十二五”时期中国区域政策的基本框架[J].经济与管理研究，2010（12）.

[2]宣晓伟.我国区域经济政策调整的趋势性框架[J].改革，2012（08）.

[3]朱松丽，汪航，王文涛等.“十二五”期间中国区域低碳经济与国土空间开发格局的协调发展研究[J].中国人口·资源与环境，2017，27（09）.

[4]成为杰.主体功能区规划“落地”问题研究基于19个省级规划的分析[J].国家行政学院学报，2014（01）.

[5]辛翔飞.我国粮食净调出省份过度集中问题需高度重视[J].黑龙江粮食，2017（04）.

[6]罗成书，周世峰.以“两山”理论指导國家重点生态功能区转型发展[J].宏观经济管理，2017（07）.

[7]黄慧群，李芳芳等著.中国工业化进程报告（1995—2005）中国省域工业化水平评价与研究[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[8]黄群慧，李芳芳等著.工业化蓝皮书：中国工业化进程报告（1995—2015）[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[9]杨伟民.不能让GDP到处生产[J].商周刊，2011（11）.

[10]范小杉，高吉喜，田美荣，张玮.内蒙古自治区煤炭开采资源耗损及生态破坏成本核算与分析[J].干旱区资源与环境，2015，29（09）.

[11]朱松丽.基于国土空间开发格局的城市化地区和其他功能区碳排放现状——黑黔粤案例研究[J].气候变化研究进展，2016，12（02）.