我国进口废纸的质量安全研究

摘要：废纸进口给我国造成了严重的卫生安全和环保问题。本文基于不合格废纸的案例分析，发现政府对废纸进口政策的执行力度不强、监管机制不健全、环控标准宣传不够、风险评估不到位等是造成我国废纸进口现状的主要原因；提出建立健全再生资源回收体系、建立一套适合我国国情的进口废纸质量安全信息采集机制、强化政府对政策的执行力度和监管力度、加强政策的宣传和学习、树立坚定的环保信念等政策建议。

关键词：进口废纸安全质量

随着我国造纸业不断发展，对造纸原料的需求量也越来越大，国外的废纸作为原材料大量输入我国，这在一定程度上缓解了我国造纸原材料缺乏的实际困难，也保护了我国有限的森林资源，带来了很大的经济效益和社会效益。但不容忽视的是进口废纸中夹带的各类夹杂物超出我国标准规定的限值，这不仅加大我国企业加工利用的难度、增加成本和能耗，也给我国带来了卫生安全和环境保护方面的问题。

一、我国进境不合格废纸情况分析

（一）关于进口废纸不合格的案例

自2018年3月1日新版《进口可用作原料的固体废物环境保护控制标准——废纸或纸板》正式实施以来近两个月时间，国内各大口岸已经发生了多起大规模不合格废纸退运的事件，包括美废、澳废、韩废等。其中，山东黄岛检验检疫局依据新标准共截获并退运环保不合格的进口废纸19批，不合格原因均为其他夹杂物超标，检出的夹杂物含量从0.74%至6.78%不等。我国进口废纸的主要口岸之一宁波北仑口岸退运了一批来自英国的夹带大量废塑料类夹杂物的废纸，共计6个集装箱，总重量154.48吨，货值超过2.83万美元。据统计，2017年宁波口岸共检出环保不合格废纸16批次、重量4748.87吨，较2016年环保不合格批次、重量分别增长33.33%、101.64%。湖州检验检疫局检验出4批共140个标箱，总重量1666.5吨、货值35.2万美元的来自美国的环保项目不合格进口废纸，该4批进口废纸中夹带了大量废塑料瓶、废金属、废塑料薄膜等夹杂物，夹杂物最多的批次含杂量高达5.28%，超出我国环控标准10倍以上。

（二）进口废纸不合格来源国家和地区

从进口来源地来看，2016年我国废纸进口以美国和欧洲为主，两者合计占我国废纸进口的70%以上。其次为日本，占进口总量约13%，欧美日三地加起来出口到中国的废纸占中国废纸进口总量的比例超过85%。这表明中国进口废纸依然比较依赖于欧美日等发达国家。同时近几年从加拿大和澳大利亚进口废纸量也较大。且从2018年3月份退运的情况来看，被退运的环保不合格进口废纸大多来源于美国、英国、澳大利亚以及韩国。

（三）进口废纸不合格原因分析

根据国内主要的进出口口岸检验人员的检验检疫报告，进口废纸不合格的原因基本都是环保项目不合格，夹带了大量废塑料瓶、废金属、废塑料薄膜、废木材、生活垃圾等其他夹杂物，超过了我国环控标准对进口废纸中此类夹杂物不得超过0.5%限值标准，有的甚至超过了该标准的13倍以上。除此之外，不合格原因或是携带检疫性有害生物，比如红火蚁以及蝇类媒介生物等传染性有害生物。

二、造成我国废纸进口现状的原因

（一）对废纸进口政策的执行力度不强

进口废纸木纤维含量高，是制造高品质再生纸的好原料，而且对于废纸回收都有统一的分类标准。而我国废纸分类混乱，草浆、木浆混杂，回收利用率低，所有一直以来我国造纸行业大多数依赖进口废纸来满足国内的消费需求。进口废纸最大的问题就是环保问题，国家的相关政策虽然也一直在强调环保问题，我国对废纸进口的质量监管也是世界上最严的国家。但由于森林资源的有限、国内废纸回收利用体系的不健全、国内对于废纸的需求和供给严重失衡等诸多原因，过去政府对废纸进口政策的执行力度不强，即便是5%，甚至是更高的含杂率的进口废纸，我国造纸企业依然会接受，很少发生进口废纸退运等事件。执行力度不强必然会给一些以自身利益最大化为目的、社会责任感不强的企业有可乘之机。

（二）进口废纸监管机制不健全

2018年3月份以来，发生多起進口废纸因为环保不合格而被退运的事件，将这些不合格废纸真正拒之国门，保证了存在质量安全隐患的废纸没有在国内传输、销售和加工。但洋垃圾走私进口的形势依然严峻，仍有不法分子为牟取巨额经济利益，通过非正规渠道，利用他人许可证走私将未经海关检验检疫的废纸输入国内市场，给我国的环境和社会公众的健康造成很大的安全隐患，走私废纸的问题还有待中国海关和相关国家和国际组织通力协作，推进打击向纵深发展。此外，跨境电子商务、海淘等新兴商业形态的发展也给国内的监管部门带来了新的挑战。这些新兴商业形态涉及众多环节，经营主体也是鱼龙混杂，有可能将一些存在质量安全隐患的废纸美化之后夹杂入境。

（三）进口废物原料环控标准宣传不够

我国的进口废纸管理体系一直以来都存在一定的问题。过去，我国对于进口废纸的安全标准一直都比较低，缺乏有效性和实用性，并且对于进口废纸管理政策存在一定的滞后性。近两年，政府对于进口废纸的政策一直在调整，这让国外供应商和国内的进口商都措手不及，对于新政的不熟悉和不理解，有些人铤而走险，存有侥幸心理。另外，新政宣传力度不够导致国内外信息的不对称，而各国对于废纸进出口的标准又各不相同，信息的不对称加上标准的不衔接催生了不合格进口废纸现象的发生。

（四）进口国外废纸风险评估不到位

虽然进口废纸的质量相对较好，回收分类标准化，但是国外的废纸供应商大多是中间商，他们本身并没有分拣打包厂，只是介绍一些客户，从中收取佣金，所以供应商良莠不齐，废纸质量难以保障。并且废纸进出口环环都有利可图，这必然会滋生腐败和环保问题。废纸不同于全新的商品，我们无法对其准确的量化，比如纸的质量，水分等都是贸易双方争议的焦点，存在偏差。而中间商只会在数量上作一定的补偿，他们无法保障废纸的质量安全，出现质量安全问题时也不会补偿，也不承担法律责任。因此在进口废纸前，跟中间商贸易一定要做好相应的风险评估。

三、关于解决废纸进口质量安全问题的几点思考

（一）建立健全再生资源回收体系

从供给角度来看， 要侧重国内废纸的供給。2018年以来，进口废纸难度越来越大，中小造纸企业很难获得进口废纸原料，进口废纸价格下跌。与此同时国内废纸价格却震荡上涨，导致纸厂原料成本明显增加，纸厂利润下降。未来提高进口废纸的环控标准是大势所趋，国内的进口商应该理性对待。解决目前国内废纸价格上下波动频繁的问题，当务之急是重视国内市场再生资源回收利用，建立健全的再生资源回收体系。同时还要鼓励龙头回收企业去规模化、规范化，并与造纸企业进行平等的谈判、对话，建立一个长期稳定的废纸供应关系。

（二）建立一套适合我国国情的进口废纸质量安全信息采集机制

目前我国缺乏统一的、主动的、多渠道、全方位的进口废纸质量安全信息采集机制。我国对进口废纸质量安全信息的采集技术和方式过于单一，缺乏广泛地、全方位地采集进口废纸质量安全信息，同时也缺少对环境污染程度的影响以及对社会公众产生或可能产生的健康安全影响等信息的采集手段。我国也未能建立起覆盖质监、商务、工商、造纸行业协会等各部门的采集渠道，不能真实、全面地掌握进口废纸质量安全状况。我国应该在借鉴美欧日等发达国家经验的基础上，结合我国实际情况，建立一套适合我国国情的进口废纸质量安全信息采集机制。首先，要完善法律法规，明确责任，规范进口废纸行为；其次，根据进口废纸的特点，成立专门的信息采集部门，建立进口废纸质量安全信息采集网络，同时，做好信息的及时传递工作，及时将进口废纸质量安全信息传递给有关部门、行业协会和相关企业。

（三）强化政府对政策的执行力度和监管力度

自2017年国家对进口废纸提出更高要求后，国内造纸行业大量依赖进口废纸的现象已有所缓解，造纸行业已将目光转向了国废市场。不过，未来废纸进口市场的关键还在于我国政府对进口废纸政策的执行力度，我国政府应维持执法的高压态势，不断强化执行力度和监管过程，将存在质量安全隐患的进口废纸坚决拒之门外。

（四）加强政策的宣传和学习

由于废纸有变废为宝的价值，国内的一些企业也因此创造了利润。但与此同时，受利益驱动，“洋垃圾”不断输入国内也造成了一定的负面影响，例如有一些不负责任的企业在处理这些废纸的过程中排放了大量污染物。因此政府要不断加强国家对于进口废纸环控新政策的宣传和学习，相关部门可以定期开展专题讨论，提醒国内进口商和国外发货商认真学习新标准，切实确保进口废纸的质量安全，实现保护环境和企业发展目标的统一。

（五）树立坚定的环保信念

国内废纸市场价格走势能够在一定程度上反映经济发展的趋势，是关乎我国可持续发展的大事。让社会公众意识到进口环保不合格的废纸对于我们生活环境的危害，同时积极配合政府，共同树立坚定的环保信念，让“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心。

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〔本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“废纸进口贸易所带来的环境问题研究”（项目编号：2016SJD630051）阶段性成果。〕

（石聪颖，金肯职业技术学院经济管理与人文社科学院。）