抓住检查重点 深度调研长护险

万智奇

市人大常委会历来高度重视老年人权益保护，本届在开局之年即对上海实施“一法两条例”（老年人权益保障法、本市老年人权益保障条例和养老机构条例）开展执法检查，这是人大促进老年人权益保障的重要举措。然而为老服务工作内涵深、外延广，如何聚焦重点？这成了摆在市人大常委会执法检查组面前的一个重要问题。在市人大常委会副主任沙海林、高小玫带领下，工作班子结合代表热议、社会关心的话题，最终确定以长期护理保险（以下简称长护险）制度试点工作为核心，从政府部门、试点区、代表、机构、居民等各个不同角度切入，开展了深入的执法检查和调研活动。

由点及面 开展试点

作为当前老龄工作领域的一项根本改革性举措，上海按照老年人权益保障法第30条和本市老年人权益保障条例第24条的要求，于2017年在徐汇、普陀、金山3个区进行长护险制度试点，2018年将试点范围扩展至全市所有区。至此，上海真正把养老服务全面延伸进了所有的居家养老家庭，只要老人身体状况达到一定程度的失能，通过申请和评估，就可以享受分级服务，进行长护险补贴支付。从累计服务人数看，上半年达200万人次，结算费用者102.3万人次。

在这项工作中，政府的举措是实实在在的，已经初步建立了包含申请受理、综合评估、护理服务、费用结算、过程监管的长护险经办运行体系。在项目清单和服务标准上，聚焦与身体护理密切相关的项目，向老人提供27项基本生活照料和15项常见临床护理共42项服务。补贴金额上，居家照护标准为40-80元/小时；机构照护标准为20-30元/天。具体服务总数上，截至2018年8月，受理申请12.5万人次，完成评估10.4万例，新增服务老人9.4万人，试点至今，享受长护险服务的老年人总數达12万人。工作力量上，成立纳保评估机构32家，评估员超过6000人。形成由执业护士，或医疗照护员、养老护理员、健康照护员等从业人员组成的长期护理保险护理服务队伍，职业培训超过4.58万人次。各类服务机构900余家，总数达2万余人。

问题凸显 亟待解决

长期护理保险制度给老年人带来的获得感是立竿见影的，但还有不少阶段性的问题仍待解决。按照老年人权益保障条例第24条的要求，我们应当完善老年护理筹资、评估、支付、服务、监管等体系，探索建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度，保障老年人的长期照料护理需求。但仍然有几个方面问题还存在改进的空间：

评估的科学性、准确性。评估结果是照护等级的直接依据，标准设定上对陈述性的主观标准仍较为依赖，准确度难以保证。此外，评估更偏重阳性体征判断，对高龄、认知症和个别老年病症情况考虑不够。我们在走访中发现，某80余岁老人行动不便，生活上明显需要照护，却因身体健康原因无法通过评估。

照护服务设计的问题。从国家要求来看，服务项目集中于照护老人的“床边服务”是合理的。但从老人实际需求来说，照护等级较低的老人常无需一小时照护，更希望增加家政项目。而照护等级较高的老人，一小时照护难以满足相对复杂的护理需求。

政策衔接问题。长期护理保险试点后，养老服务补贴政策按照服务总时不变的原则进行了调整。一些按标准可享受养老服务补贴的老人，若在照护等级上应享受照料护理服务，养老服务补贴会相应下降，可选的家政服务也受到了限制，实际获得感受到了较大影响。

试点推进的具体问题。试点前经评估并入住养老机构的部分老人，截止8月底，仍有6000余人因系统平移登记等问题无法享受长护险待遇。发现部分定点护理服务机构存在恶性竞争、“野蛮生长”现象，用一些不规范方法吸引护理服务人员和参保老人。

队伍力量建设问题。一方面评估和护理工作压力较大，护理服务人员资格考评速度不够，造成队伍数量不足，导致已经出现“套证”服务和养老护理证照“黄牛”现像，培训与监管都需跟上。另一方面，护理服务人员分别来自于护工、养老护理员、养老护理员（医疗照护）等工作体系，从业资质驳杂，造成多头管理，素质水平也参差不齐，缺乏统一的监管和职业发展通道。同时，护理服务人员大量来自于外地，基层反映住宿问题难以得到解决，是服务人员工作稳定性的重要制约因素。

工作碎片化问题。该工作虽由医保部门统一牵头，但评估工作、评估机构、护理员培训、各种模式服务机构都由不同部门管理，工作碎片化倾向显著，不利于统筹，也难于让百姓理解。

面对挑战 积极应对

上海始终面临快速老龄化、深度老龄化的双重挑战，2017年底统计显示，老年人已经占户籍人口的33.2%，达483.6万人。预计到2030年将达到高峰的600万人，占户籍人口的比例超过40%。这一巨大压力将长期存在，庞大的老年群体对权益保障和养老服务提出了巨大的需求。

长期护理保险是一项真正能面向全社会家庭的好制度，是让居民因为年老、疾病、伤残等原因，得以在家庭、机构获得照料护理支持的一项重要的制度性安排。

上海如何按照法律法规要求，切实让相关部门各负其责，进一步完善筹资、评估、支付、服务、监管等重点环节制度设计和实践探索？通过执法检查，调研检查组认为有五个方面需要加大力度：

要有更清晰的顶层设计思路。要按照国家设定的改革方向，探索符合上海城市特色，符合经济社会发展水平的长期护理保险制度特色。在覆盖范围、保障对象、筹资方式、待遇水平、服务项目设计等方面有更周全的考虑，逐步健全公平、可持续的社会保障体系，不断增加人民群众在共建发展中的获得感和幸福感。

要不断优化评估工作，确保精准服务。科学性、准确性、公正公平是影响群众获得感的重大因素，我们必须要全面收集好群众关于提高高龄、失智、老年病症、家庭实际照料能力等方面权重的呼声，让评估结果更符合照料护理定位实际。要进一步降低评估主观因素，畅通申诉渠道，让评估结果更具公信力。

要着力加强评估和护理人员队伍建设。评估工作和养老护理服务人员上岗培训是重要的人才生产机制，为了让应该享受服务的对象尽早享受服务，缓解排队轮候现象。要在国家取消相关职业资格许可认定的情况下，尽快走出符合上海实际、符合法律要求的养老护理职业发展道路。

要形成更有力的监管规范。对于试点中出现的一些苗头性问题不能以“阶段性问题”一言以蔽之，坚决管好“套证”服务现象；对于部分定点服务机构“野蛮生长”趋势要予以规范，既体现“放管服”原则，让市场和社会力量充分涌动，也要体现把握走向的管理力度。

要加强宣传，正确引导民众预期。整体来看，社会对于长期护理保险制度试点的理解还不够准确，要进一步做好宣传普及工作，明确这项制度的社会保障定位并非福利或救助。