公安专业人才招录培养制度改革若干问题的思考

马顺成

（中国刑事警察学院公安基础教研部 辽宁 沈阳 110035）

公安院校公安专业人才的招录培养制度是实现我国公安队伍正规化、专业化、职业化建设的关键和基础，具有重要的现实意义和战略意义。2015年，《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》（以下简称《招录培养制度改革意见》）及《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》（以下简称《招录工作意见》）两个文件的出台，初步构建了有别于其他普通院校的人才招录培养制度，破解了长期以来困扰我国公安院校发展和公安机关人才招录的瓶颈问题。制度实施两年多来，效果逐渐显现，公安院校的人才培养目标更加明确，针对性更强，公安院校毕业生入警率大大提高，服务基层，特别是服务艰苦偏远地区力度不断加强。但在此期间，人才培养和招录方面也暴露出了一些与制度设计不相适应的问题，值得深入研究。

1 单独培养与合作培养相结合的公安专业人才培养形式

目前，我国公安专业人才培养形式相对单一，主要是由公安院校独立承担，其他个别政法类院校虽然也设置部分公安专业，但其培养规模较小，且未纳入公安专业人才招录院校名录，如西南政法大学设有刑事侦查学院，西北政法大学设有公安学院等。在具体的公安专业人才培养过程中，公安院校也在试图拓展人才培养的形式，以提高公安专业人才培养的质量。具体来说有两种模式：一种模式是院校合作模式，如中国刑事警察学院与西南政法大学、浙江警察学院、云南警官学院、英国奥斯特大学等合作培养公安专业人才；另一种是校局合作模式，即公安院校与公安机关合作培养公安专业人才。

然而，目前公安院校的人才培养形式无法解决公安专业人才招录制度改革形势下日益凸显的全国公安院校布局不均衡（截至2015年底，除港、澳、台地区外，全国仍有天津、河北、山西、内蒙古等11个省、市、自治区没有公安本科院校），全国公安院校专业布局不均衡（全国公安院校开设的专业差异性较大，并非所有的公安院校均开设18个本科专业或13个专科专业，如中国刑事警察学院开设10个本科公安专业，中国人民公安大学开设12个本科公安专业，南京森林警察学院开设8个本科公安专业，铁道警察学院仅开设5个本科公安专业），公安专业人才警务实战能力不足，公安专业人才缺口巨大。鉴于此，应当着手解决如下问题：

第一，大力推行委托培养形式。新的公安机关招警制度本着服务基层导向的要求，特别是为了满足艰苦边远地区的招警需求，一般省（自治区、直辖市）招警均要求本地生源，不限制生源的一般为宁夏、河北、黑龙江等尚未设立公安本科院校的地区。为解决尚未设立公安院校或公安本科院校地区的公安专业人才需求问题，要么尽快完成全国省（自治区、直辖市）属公安院校的布点工作，要么大力推行委托培养制度。公安院校的布点是国家高等教育整体布局的一部分，应当从全国和本地经济社会发展的整体考虑，不宜一刀切，尚未布点的地区要么对公安专业人才的需求量较小，可通过其他途径予以满足（如从部属院校招警、面向社会招警等方式），要么受地区经济社会环境的影响组建公安院校，存在经济、人才、制度、体制等多方面的限制难以实现。再者，人才培养需要一个较长的周期，即便公安院校得以组建，如果没有相当长时间的积累也无法培养出足够数量和质量的公安专业人才。因此，委托培养几乎可以说是解决上述地区对公安专业人才需求最可行的方案。就目前来看，尚未设置公安院校的地区委托部属公安院校开展公安专业人才培养的制度障碍最小，也最为可行。当然，委托其他非公安类普通院校也存在一定的可行性，如委托办学资历深、经验丰富的西南政法大学、西北政法大学等政法类院校也是一种不错的选择。

对于委托培养的第二个层次，其主要针对全国公安院校专业设置的不均衡，也就是说并不是所有的公安院校均设置招警考试所要求的所有专业，而是各有侧重。因此，在新的招警考试制度下，即便是设置了公安院校的地区，也存在当地公安机关所需要的公安专业人才无法实现“自供自足”的情况，这就需要委托其他地区公安院校或其他非公安类普通高等院校培养特定的公安专业人才。为提高公安专业人才的培养质量，即便是设置了公安院校的地区，也可以动态调整某些培养质量不达标的公安专业，并将其通过委托形式进行培养，以充分利用全国公安院校和其他社会高等院校的某些专业特色优势资源。这也是实现全国公安院校差异化发展、特色化发展、优势互补的重要途径和保障。

第二，不断完善校局合作新形式。所谓的校局合作，是指公安院校与公安机关合作培养公安专业人才，实现公安院校与公安机关资源共享、优势互补、协作共赢的新形式。校局合作是目前我国公安院校特别是省属公安院校积极探索和开展较为广泛的一种人才培养形式，一般通过双方签订合同，搭建实习（实践）基地的方式进行。《招录培养制度改革意见》颁布实施以后，培养应用（实战）能力强的公安专业人才成为公安院校的主要培养方向。因此，校局合作培养公安专业人才将更加迫切和急需。

传统的校局合作，受公安机关领导人的职务变化、师资培养和执法执教资格影响巨大，难以厘清公安机关与公安院校在人才培养中的作用和地位。因此，往往形式大于内容，合作稳定性较差，培养效果也差强人意。为适应新的招警制度对公安应用（实战）专业人才培养的要求，我们应当探索更加有效的校局合作新形式。

（1）在公安机关与公安院校的关系方面。长期以来，校局合作呈现出“一冷一热”的局面，即公安机关冷，公安院校热，公安机关没有足够的动力参与公安专业人才的培养，究其原因，主要是政策不明确。在新的招录培养体制下，应当由公安部或地方省级公安机关牵头，确定法定的公安院校实践、实习基地，明确两者之间的关系，确定两者之间的权力义务，确保形成稳固的校局合作机制。

（2）在师资力量方面。近年来，公安部推行了“双千计划”，在一定程度上打通了公安机关与公安院校在高水平教官与优秀教师之间的互派交流问题，一定程度上解决了公安院校教师实践锻炼和实践教师不足的问题，这一形式应当继续推行，并不断扩大范围并延长时间。另外，借鉴医科大学与附属医学院之间的关系，研究探索教师“行医资格”问题（公安院校教师考取执法资格证问题），以解决长期限制公安院校教师实践锻炼的瓶颈问题，让公安院校的教师在实践过程中能够真正成为一名具有执法资格的警官，能够更加深入的参与案件办理，更加深入的融入实战。探索“医生”“从教资格”问题（公安机关警官考取教师资格证问题），确保教官走入课堂的身份合法性并掌握基本的教学技能和方法。

（3）学生实习、实践的实效方面。通过制度保障每一名学生的实习、实践岗位要与自己所学专业相同或相近，确保实习、实践的针对性。适当延长实习、实践的时间，让学生能够真正走入公安机关，融入公安机关并从中汲取必要的养分，为自己成长为真正的公安应用（实战）型专业人才提供基础和保障。构建严格的实习实践考核监督机制，完善实习、实践质量监控机制和反馈机制，发挥公安机关及实践导师的主导性和积极性，防止实习、实践流于形式。诚如是，“教、学、练、战”一体化教学模式才能落到实处。

2 三级分类的差异化公安专业人才招录模式

《招录工作意见》明确规定，公安机关按照职位类别和工作特点，实行分类招警制度。具体分为：综合管理职位，一般面向社会公开招考；执法勤务职位，面向公安院校公安专业毕业生和社会公开招考，以前者为主；警务技术职位，既可面向社会，也可面向公安院校公安专业毕业生招考。根据这一招警制度要求，目前基本实现了综合管理职位与执法勤务职位的分类招警，其中执法勤务职位又颁布了面向公安院校公安专业毕业生和面向社会招警的有差别的两个考试大纲，试图进行进一步的分类招警。然而，目前针对执法勤务类职位的分类招警尚不彻底、不明确，地方公安机关也一般面向公安院校公安专业毕业生招警和面向社会招警，但面向公安院校公安专业招警并没有对公安专业进行分类，即无论是公安学类还是公安技术类专业均可报考，考试大纲相同。实际上，这混淆了执法勤务类岗位和警务技术类岗位，没有彻底做到招录岗位与专业高度匹配的公安专业人才分类招录。

在警察分类招录制度实施完善的过渡期内，应当逐步实现三级分类的招录制度（如表所示）。

表 公安机关招录人民警察分类表

第一级分类，实现综合管理岗位、执法勤务岗位和警务技术岗位的分类招警。3种岗位的招警大纲应当有所区别，体现不同类岗位对公安专业人才的差异性要求。第二级分类，实现综合管理岗位从社会招录，发挥社会教育资源的优势，丰富公安机关人才的结构。执法勤务岗位主要从公安院校招录，且一般为公安学类毕业生，也可以面向社会招录，其专业要求视地方公安机关的具体需求而定。警务技术岗位可以从社会招录，其专业要求视地方公安机关的具体需求而定，也可以从公安院校招录，且一般为公安技术类专业。4个层次分类招警的大纲应当体现一定的差异性，特别是应当进一步体现公安学类和公安技术类专业的不同。在考试内容上，应对专业知识的考核内容有明显的侧重。第三级分类，进一步实现执法勤务岗位和警务技术岗位分专业面向公安院校公安专业毕业生进行招录，具体专业按照公安部认定的本、专科专业及公安学、公安技术一级学科下的研究生各研究方向而定。面向社会招录的综合管理岗位、执法勤务岗位和警务技术岗位则视地方公安机关的具体需求而定。

警察分类招考的实质是为招录不同类别的警察专业人员设置有所区别的考试内容。我国台湾地区的警察特考制度根据招录对象、考试等级的不同设置了不同的考试内容，以警察特考（招生对象是警察院校毕业生）三等考试科目为例：考试内容由共同科目和专业科目组成。共同科目包括国文、台湾地区“宪法”与专业英文。专业科目则根据招生对象不同差异巨大，如行政警察人员（相当于我国大陆地区的治安管理人员）考试科目为：警察情境实务、警察法规、警察组织与事务管理、警察危机应变与安全管理、警察人事行政、法制交通安全策略与宣导等。水上警察人员考试科目为：水上警察情境实务、海巡法规、水上警察学、国际海洋法、海上犯罪侦查法学等。警察资讯管理人员考试科目为：警察情境实务、警察法规、计算机犯罪侦查、警政信息管理与应用、数位鉴识执法等。

根据我国2016年和2017年公安机关执法勤务职位面向公安院校毕业生招录人民警察专业科目考试大纲的规定，考试内容不区分对象和专业，一律包括专业知识、业务能力和警务技能3个方面。其中，专业知识包括法律基础知识、主要执法依据、公安基础知识等；业务能力包括治安行政管理能力、刑事执法办案能力、公安勤务能力、应急处突能力、接处警能力等；警务技能包括执法安全要素运用、徒手防控、警械和武器使用、搜身带离等。

通过比较发现，我国台湾地区招警考试科目设置重视不同专业人才的差异性，强于选拔更加专业的警务人才。从具体考试内容看，重知识考察而相对轻难以评测的能力考核。考试科目一般为毕业生已经修过的科目，也是录警后需要运用的知识，体现了“教、考、用”一体化的特点。大陆地区招警考试科目的设置以考察能力为主，没有针对招警专业不同进行分类设置，且考试内容非常庞杂，几乎涵盖了所有执法勤务类警察所需要的知识，注重毕业生平时的积累，应试复习可行性较低。为更好地服务我国培养招录“公安专业人才”的制度设计，在实施三级分类的基础上，借鉴我国台湾地区特考制度的经验，论证体现不同专业考生的特色化考试科目，选拨优秀的公安专业人才，将是今后一段时间研究的着力点。

3 统一规范的公安专业人才招录程序

根据《招录培养制度改革意见》及《招录工作意见》两个文件的基本要求，目前，公安机关招录公安专业人才的程序基本需要经过制定计划、报名与资格审查、笔试、面试、体检、体能测评、职位选择、录用等环节。但是，在具体的程序设计方面，各省（自治区、直辖市）间仍存在一定的差异性，具体体现如下：

3.1 总成绩的构成及分值方面

目前，全国各省（自治区、直辖市）公安机关面向社会招录执法勤务类公安专业人才的考试总成绩一般均由两部分构成，具体计算公式为：总成绩=笔试总成绩（行政职业能力测验成绩×40%+申论成绩×30%+公安专业科目成绩×30%）×50%+面试成绩×50%。其中，行政职业能力测验成绩、申论成绩、公安专业科目成绩及面试成绩满分均为100分。

相较而言，公安机关面向公安院校招录公安专业毕业生考试的总成绩则较为多样。全国大部分省（自治区、直辖市）的计算公式为：笔试总成绩=行政职业能力测验成绩×40%+申论成绩×30%+公安专业科目成绩×30%，其中，行政职业能力测验成绩、申论成绩和公安专业科目成绩的满分均为100分。笔试总成绩即录警依据的总成绩，而面试成绩不计入总成绩，仅要求达到一定水平（一般为60分，也有要求70分的，如山西省）即可。也有部分省份（以山东省为代表）将面试成绩计入总成绩，采用与公安机关面向社会招录执法勤务类公安专业人才的考试总成绩构成相同的做法，同时，也要求考生的面试成绩必须达到一定的水平（一般为60分以上，否则，即使成绩排名靠前也不予录用）。

公安机关面向社会招录执法勤务类公安专业人才，一般纳入普通公务员招录的体系之中，其总成绩构成除了增加公安专业科目成绩外，也基本延续了普通公务员考试总成绩的计算方式，具有较高的制度成熟度和社会接受程度。公安机关面向公安院校招录公安专业毕业生考试的总成绩构成及分值比例的差异性，难说孰优孰劣，均是各省（自治区、直辖市）对政策的不同理解和因地制宜的不同尝试。但从规范招录的角度看，各省取长补短，最终达到总成绩的构成及分值的全国统一性，当属必然要求和趋势。

3.2 职位选择方面

职位选择是考生以其考试成绩高低为序对职位进行选择的过程。根据职位选择的过程影响因素的不同，在实践中存在单一模式和混合模式两种：①单一模式。单一模式仅以总成绩为依据，按照分值高低的顺序选择职位。采用这种模式的省份一般没有公安院校或没有公安本科院校，如山西省（山西警察学院于2017年升为本科院校）。②混合模式。采用这种模式的省份，职位选择的影响因素较多，即考虑考生的总成绩，又考虑生源地甚至考虑考生的毕业院校，如河北省、浙江省等。本省公安院校毕业生（本省生源）具有优先选择职位的权利，如果职位对其他公安院校开放的话，第二顺序一般为部属公安院校的毕业生，当然，本省生源一般也要优于非本省生源的部属院校毕业生。单一模式操作简单，人才可以在省内实现一定程度的流动，高分考生可以选择更具吸引力的地区的岗位，从而倒逼公安院校学生重视并加强在校公安专业知识的学习。混合模式能够更好地实现生源地毕业生服务本市的目的，特别是有利于解决长期以来困扰偏远、艰苦地区招警难的问题。当然，其弊端也不应忽视，如果不能畅通高分考生一定程度的跨地区职位选择的渠道，长期来看，对于留住高素质公安专业人才是一个挑战。

根据职位选择的轮次不同，在实践中，又存在顺序模式和多轮模式两种：①顺序模式。考生根据其总成绩的高低依次选择职位，直至所有入围的考生完成职位的选择，如辽宁省。②多轮模式。采用此种模式的省份，职位的选择不是一次完成的，而是要进行多轮选择，如山东省。第一轮一般不限制生源地，所选的一般是省直单位的职位，第二轮按照地级市限生源地进行职位选择，第三轮进行调剂不限生源地。顺序模式采用的是以“人”为核心的职位匹配人的职位选择形式，可以一次性完成考生个人职位的选择，无需调剂，放弃选择权的考生将丧失公安院校毕业生入警的政策。多轮模式采用的是以“职位”为核心的人匹配职位的选择形式，考生放弃某一轮选择权并不会丧失公安院校毕业生入警的政策，而是会等该轮职位全部被选择后（除非所有考生均不选择某一职位，导致这一职位进入调剂轮）进入下一轮职位选择，直至最后一轮调剂，放弃职位调剂的则丧失公安院校毕业生入警的政策。

根据职位选择所处的阶段不同，在实践中存在面试前选择模式和面试后选择模式两种：面试前选择模式是将职位的选择放在招警考试的面试阶段前，即考生选择了岗位，但不一定能够入警，最终还要取决于面试成绩。面试后选择模式是将职位的选择放在招警考试的面试、体检、体能评测、考察等阶段之后，即考生一旦选择职位成功，如无特殊情况发生，其入警将是必然的事情。面试前选择模式可以实现面试实质化，实现差额选择人才，便于公安机关选择更加适合职位的公安专业人才，缺点是对于考生太过残酷，也使考生职位选择的意义大打折扣。面试后选择模式让考生在职位选择时没有任何考试的后顾之忧，也可以实现职位选择的稳定性，缺点是面试仅是一种通过性考核，缺乏选拔公安专业人才的实质意义。

总之，《招录培养制度改革意见》及《招录工作意见》两个文件，只对公安机关招录公安专业人才的程序做了概括性规定，缺乏对一些操作性、细节性问题的规定，这也是各地招警程序呈现出差异化特点的主要原因。为进一步健全、完善公安机关招录制度，在经验总结的基础上，不断推进警察招录的规范化，对于推进公安队伍正规化、专业化、职业化建设意义重大。