世行营商环境报告的启示

吴祖强

2017年7月17日，在中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记要求北京、上海等特大城市要率先加大营商环境改革力度。总书记点名北京、上海，与世界银行的《全球营商环境报告》不无关系。《2018年全球营商环境报告》表明，我国营商环境水平在全球190个经济体中排位第78名，远落后于新加坡、韩国、日本，甚至落后于俄罗斯、墨西哥、越南。世行营商环境评价，是选取一个国家代表性城市的数据决定该国排名。中国的排名由北京、上海两个城市的数据组成，上海的权重为55%，北京为45%。优化北京、上海的营商环境对提高我国的国际排名作用直接、意义重大。

对标国际最高标准

当前维系我国经济高速增长的人力、土地、资源等成本优势已逐步丧失。要实现由高速度增长向高质量发展的转变，亟需确立新的竞争优势。确立新优势的一个重要手段就是降低体制成本，优化营商环境是其中应有之义。营商环境，反映的是一个区域的行政监管、市场体系对于经贸活动的便利性，既包括法治化程度、国际化水平，也包括市场竞争的公平性和市场服务的效率。

习近平总书记指出，要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。为贯彻习近平总书记的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，上海提出了《着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》。方案提出优化营商环境工作的首要原则是对标国际最高标准。

什么是国际公认的最高标准？国际上对营商环境的评价有多种指标体系，如联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告》、瑞士洛桑国际管理学院发布的《全球竞争力报告》等，影响大、受到广泛认可的是世界银行营商环境评价体系。世界银行从2003年起发布《全球营商环境报告》，穆迪、标普、世界经济论坛等重量级国际机构经常引用这份报告的分析和结论，对全球投资者预期和资本流动带来实质性影响。为加强对国际资本的争夺和树立良好形象，许多发展中国家积极对标。在普京直接过问下，俄罗斯成立了营商环境监管改革委员会，借鉴世行评价体系指导国内改革，排名从2017年的第40位提升到2018年的第35位；莫迪提出2019年印度排名要提升到第50位，并要求总理办公室督办。对此，李克强总理指出，许多国家在优化营商环境方面展开竞争，我国这几年推进“放管服”改革力度是大的，但仍有很大改善空间。

这是—份怎样的报告？

世界银行于2001年成立营商环境（Doing Business）小组研究制定营商环境指标体系，就一个国家或者地区各种监管制度对企业行为和经济结果产生的影响进行量化的评价。评价的核心在于反映保障企业建立、运营和发展的制度环境，重点是营商的便利性、效率、成本和市场环境的公平性，针对的对象是中小型企业。

就目前的世行营商环境报告来说，评价指标体系围绕企业生命周期的5个阶段，由11项一级指标和43项二级指标组成。如开业阶段2项分别是开办企业、劳动力监管；建设阶段3项分别是办理施工许可、获得电力、登记财产；融资阶段2项分别是获得信贷、保护少数投资者；日常运营阶段2项分别是纳税、跨境贸易；容错处理阶段2项分别是执行合同、办理破产。目前，劳动力监管没有计入评价分数。

上述指标可以分为两类。一类是反映监管过程的复杂程度和费用支出，如一级指标“开办企业”包括办理程序、办理时间、费用、最低注册资本金等4项二级指标；一级指标“纳税”包括纳税次数、纳税所需时间、总税率、税后实务流程指数等4项二级指标。另一类是反映法治保障程度，如一级指标“保护少数投资者”包括信息披露指数、董事责任指数、股东诉讼便利指数、股东权利保护指数、所有权和控制权保护指数、公司透明度制度等6项二级指标；一级指标“合同执行”包括解决纠纷的时间、解决纠纷的成本、司法程序的质量指数3项指标。

为了确保各经济体之间的数据可比性，指标的评价是根据有特定假设的标准化案例的场景设计的。如一级指标“办理施工许可”是以新建一个用于储存一般物品的地上两层标准仓库为例，评价办理许可所需手续、时间和花费以及建筑质量控制指数等4项。2018年度报告中，该指标中国排172名。差距较大的是程序和耗时，上海需要22个程序耗时274天，北京需要22个程序耗时208天，而新加坡是9个程序48天，纽约是15个程序89天。一级指标“获得电力”是衡量一个企业为其新建仓库获得永久电力连接所需要手续、时间和成本。2018年报告中，该指标中国排98名，差距较大的是耗时和成本。上海耗时145天，成本（按经济体人均收入的百分比计算）为390%，北京耗时92天，成本为392%，而新加坡是30天和25。8%，纽约是60天和14%。

尤其需要关注的是世行的评价方式：一“问”二“查”。“问”是通过向律师、会计师、建筑师等专业机构人士以及中小企业主发放问卷等形式测评企业对营商环境的实际接受情况，“查”是查阅每一个指标涉及的法律法规或政策文件，了解有关监管制度应用情况。

启示

一、优化营商环境要以改善企业实际感受为抓手

营商环境的好坏，不是政府自己讲做了多少工作，而要从企业实际获得感来评判。以行政审批为例，存在重数量、轻质量现象，已取消、下放的审批事项“含金量”不高，一些审批事项名义上取消，但会在其他方面改头换面出现，或以“备案”之名行审批之实；办理同一事项存在各地区审核口径不统一、申请资料未公开要求实际上却另有要求，导致申请人反复“跑腿”。所以，评判角度的改变，要求我们制定政策、设计程序要树立结果导向，着力解决政策制定与企业需求不对接问题，而不是从方便自身管理出发。要对标国际上营商环境处于先进水平的经济体企业办事流程中办理环节、办理时间、办理材料、办理費用等事项的水平，大幅减少我们的办事环节、时间、费用；健全网上审批流程，强化数据共享和协同应用，让数据多跑路、百姓少跑腿，让企业得到切实的便利和实惠。

二、优化营商环境要以改革营商政策规则为基础

政策规则是否透明、是否明确，直接影响投资者对风险的认定。稳定、规范、可预见、透明度高的规则体系，是营商环境的基础。要根据优化营商环境的要求，清理、修改完善相关法律法规规章和政策性文件；加快推进“放管服”改革，只有市场解决不了或解决不好的问题，才是政府的事。“放”要更彻底、更到位。凡是市场能自行调节的就放给市场，凡是社会组织能自律管理的就放给社会，凡是基层管理更为方便有效的就放给基层。“管”要更科学、更高效，要以事中事后监管为原则、事前审批为特例，对市场、企业、社会的服务更精准、更贴心，对新产业、新业态、新模式的服务要更包容、更及时。

三、优化营商环境要以发展专业服务业为支撑

2017年，中方向世行专家组提供了80多项最新改革举措的材料，但是一大半没有被评估报告吸收，其中一个重要原因是企业调查反映不了解、没享受。小微企业、民营企业反映不了解政府政策的现象更为普遍。眼下救急当然可以组织对中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所等开展专题培训，提升法律法规政策的知晓度，缓解信息不对称问题。长久之计则是发展与企业服务、创业孵化有关的专业服务业。企业开办需要办理的各种事务，在营商环境较优的国家地区普遍由律师代理，在国内则主要由企业自己做，要一个初创企业的人清楚掌握企业开办各种事务几无可能，多费周折也就司空见惯了。要大力发展与企业服务、创业孵化有关的专业服务，由专业人士、专门机构为企业在开办、生产、科研、市场营销、财务管理、知识产权、标准化以及获得投资等领域提供全过程服务，帮助企业家、创业者节省时间、少走弯路，既营造创业者聚集效应，又解决信息不对称，合理分摊创业成本和创业风险。（作者系市人大代表，市人大财经委副主任委员）