新形势下的中国农村翻新整治理论框架和案例分析

2018-11-01安国强何欢乐曲卫东

山东国土资源 2018年11期

安国强，何欢乐，曲卫东

(1.山东省土地调查规划院，山东济南 250014；2.中国土地勘测规划院，北京 100035；3.中国人民大学,北京 100872)

改善农村生活环境，提高农民收入，促进农村发展是我国彻底摆脱贫困，全面实现小康社会面临的重大历史任务。伴随我国国民经济实力的不断提升以及城镇化水平的不断加快，农村地区的发展问题受到越来越广泛的关注。21世纪以来，我国一般采用迁村并点或土地综合整治的模式对原有农村进行拆除和重新建设。然而，对于不具备条件的偏远、落后，甚至是贫困的农村地区，这种模式难以推广和实施。从国际上先进的农村整治经验来看，从农村自身的实际条件出发，保留其特色发展产业的整治模式是促进农村地区发展的主要方法。该文借鉴国际上农村整治的先进经验和方法，以实践为基础，提出可行的农村翻新整治模式及理论框架，旨在展开对农村地区翻新整治的讨论，促进我国农村整治理论方法及整治目的的多样化发展。

1 基本概念

1.1 农村翻新整治

农村翻新整治源于德语Dorferneuerung一词，直译为村庄更新或革新(Village renewal)[1]。鉴于我国村庄更新一般与村庄的整治密切相关，该文把这项工作定义为“翻新整治”，以区别于目前我国普遍采用的村庄综合整治。

村庄综合整治一般是以城乡建设用地增减挂钩为政策基础，采用“迁村并点”、“社区集中建设”、“原拆原建”等方法，对原有的农村进行拆除后重新建设，其实质是为了“缓解城市化发展过程中的土地供需矛盾，统筹利用城乡建设用地，实现经济持续发展和耕地保护的双重目标”[2]。目前，对于村庄综合整治的研究，大多围绕“向农村要地”的目的，对农村重新布局并计算其土地潜力。城乡建设用地增减挂钩成为推进社会主义新农村建设的有效平台[3]。

农村翻新整治的概念在欧盟国家比较常用，其目的是通过翻新解决一系列村庄发展的问题，“并非是把农村改造成城市，而是在提高其社会、自然、环境条件的同时保留其个性特点[4]。”我国对国外农村翻新整治概念的引进是在本世纪，如常江等[5]对德国农村翻新整治的历史沿革、实践等进行了介绍；曲卫东等[6-8]从规划体系、实施流程等方面系统介绍了德国农村翻新改造的背景目标和原则。20世纪80年代末，在德国赛德尔基金会项目中，马戈尔教授运用了欧盟关于农村发展的理念和方法，对山东省青州市何官镇南张楼村进行了实验性翻新整治[9]。冯双生等[10]总结了德国农村建设对我国宅基地置换的经验。然而充分利用国家政策，借鉴欧盟农村翻新整治的理论和方法并应用到中国新农村建设实践的研究尚不多见。

1.2 扶贫开发

扶贫开发是我国政府和社会各界力量共同帮助贫困户和贫困地区开发经济、发展生产、脱贫致富的一项长期性的社会工作[11]。2000年9月，在联合国千年首脑会议上提出的千年发展目标(MDGs)第一项，就是消灭极端贫穷和饥饿，目标A为1990—2015年间，将每日收入低于1.25美元的人口比例减半[12]。中国社科院和国务院扶贫办联合在京发布的《中国扶贫开发报告》指出，中国减贫对全球贡献卓越，农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人，减少了71464万人[13]。习近平总书记在2017新年贺词中指出“小康路上一个都不能掉队！2016年，又有1000多万贫困人口实现了脱贫”[14]。可见我国为实现千年目标做出伟大贡献的同时，还有非常艰巨的任务，对农村的扶贫开发也有待于深入研究。

2 理论框架

欧盟国家对村庄翻新整治的理论和方法可以概括为通过完善的法律体系、严谨的规划方法和公民的积极参与，使村庄更新规划得以实施[15]。在具体的农村翻新整治中，“更多地考虑到乡村可持续发展的长远利益，乡村地区的生态保护价值、文化传统、旅游风貌价值等适合乡村可持续发展的价值，被提高到与经济开发价值同等重要的高度”[16]。从土牛张村实际问题和现实条件出发，在扶贫开发和村庄翻新整治实践中，贯彻保留村庄特色和保护环境等农村发展理念，建立起村庄翻新整治理论框架(图1)。从农村的现实条件出发，秉承其区位、资源、村庄特色及传统文化，以来自国家农村政策、行业扶贫政策、项目以及社会捐助资金为基石，从建设基础设施、优化村庄环境、发展多样化农村产业和倡导先进的村风民气4个支柱入手，以加强村班子领导能力建设为保障，实现村民整体脱贫和村庄更新，最终实现村庄可持续发展。

图1 村庄翻新整治的基本理论框架

(1)农村现实条件。是扶贫开发和村庄翻新整治的出发点，全面分析村庄的区位条件、资源禀赋、村庄特色以及传统文化等情况，明确村庄优势和劣势，发现其中值得保留或发扬的内容，有助于在扶贫开发和翻新整治中明确目标、制定切实可行的实施方案。

(2)国家政策和资金来源。国家和地方的有关政策、项目等，是村庄扶贫开发和翻新整治的基石，决定着扶贫开发和翻新整治的经费来源和投资渠道。其中包括国家和地方的惠民政策、行业扶贫政策、扶贫项目、地方扶贫资金、社会捐助资金等内容。在扶贫开发和翻新整治中应尽可能的整合所有项目、资金，保证方案的可行性。

(3)基础设施、村庄环境、农村产业发展和文明程度建设，是农村翻新整治的4个支柱。从德国经验来看，农村基础设施建设不仅包括交通设施、农田水利设施、村庄供排水设施、电力设施、通讯设施等内容，还包括学校、医疗、文化和消费。优美的村庄环境是提升农村吸引力的重要内容，因此应该重视农村的生态环境建设。农村产业应根基于村庄的特色、产业基础以及村民的观念，发展为村民和村集体增加收入的产业。注重村庄文化建设，能够正确引导村风民气，长久保持扶贫开发和翻新整治成果。

(4)农村班子能力建设是关键。无论是班子领导能力还是村民发展力，要看干部思想意识、创新发展理念，切实提高村委班子的创新力和发展力是保障农村长久发展、可持续发展的关键。

3 实例研究

3.1 土牛张村基本情况和主要问题

3.1.1 基本情况

土牛张村位于山东省惠民县石庙镇，距惠民县城30km，距石庙镇驻地10km，地势平坦、灌溉农业历史悠久，是黄河三角洲地区具有代表性的贫困村。多年平均降水量为593.1mm，主要集中在6、7、8月，春旱、夏涝是影响农业种植的主要灾害。全村共有65户、242人，其中：45户贫困户，贫困人口128人。该村主导产业为种植业，共有耕地41.6hm2(624亩)，人均0.172hm2(2.58亩)，以种植小麦、玉米为主，2014年村民人均收入3000元，低于全县农民人均收入水平，是全县重点贫困村之一。

土牛张村产业基础比较薄弱。除种植业外，部分村民尝试过大棚养殖蘑菇、养蚕等，但均不能持续发展。土牛张村距镇驻地较远，周边农村大多情况类似，厂矿企业较少，除土地外可利用资源不多，经济发展难以突破传统模式。受限于现实条件，村庄缺少规划，闲散土地、破墙烂屋、杂草垃圾比比皆是，村容村貌非常落后。年轻人外出打工，年长者面对现状又无能为力。

3.1.2 主要问题

了解和掌握贫困农村发展的主要问题是提高村民收入、改善村庄环境的出发点。通过与农户及村领导班子座谈、调查问卷、专家咨询、实地调查、资料收集等形式，掌握了土牛张村现状及存在的问题,如表1所示。

表1 土牛张村调查方法及主要情况

(1)村基础设施条件差。一方面表现在农田水利设施较差，由于地处全镇引黄灌溉最北端，春季旱灾比较严重；夏季多雨季节，又容易形成夏涝。另一方面，交通、排水、通讯、网络等条件落后。道路年久失修坑坑洼洼，交通极不便利；村内无排水设施，多雨季节积水严重；网络通讯设备不健全，严重影响对外联系。由于基础设施条件差，致使村民对外联系难，新技术、新产业难以引进，村民思想守旧。

(2)村庄无规划，村环境脏乱差。土牛张村整体布局比较散乱，街道狭窄，行走不便，村庄内部土地不平整，坑坑洼洼随处可见，垃圾、柴草、泥土、砖瓦堆比比皆是；简易厕所都搭建在各户院外，严重影响环境卫生。

(3)经济形势单一。全村以种植业为主，年收入受天气因素、市场因素等影响较大。农户承包的土地比较零散，集约化经营比较困难。

(4)村民风气亟待改善。由于全村实施的项目较少，村班子缺乏号召力和领导能力。村内解决矛盾的方式还是秉承百年来的传统，甚至以简单粗暴的方式解决。

3.2 扶贫开发和翻新整治主要措施

为实现扶贫开发和翻新整治的目标，土牛张村从4个“支柱”和一个“保障”着手，采取了27项主要措施，提高了村民收入，全面消除了贫困，改善了村民居住条件，营造了和睦团结的村风民气，促进了村庄经济的可持续发展。

3.2.1 村领导班子能力建设

欧盟国家在村庄翻新整治过程中，遵循公众参与的原则，建立起在规划程序和必要的行动及措施中代表村民利益的社区董事会。借鉴其做法，在农村土地整治中，建立科学合理的村庄整治制度[17]，实现村庄的协同整治和革新尤为重要[18]。在土牛张村扶贫开发在具体项目落地之前，同样必须加强村班子领导能力建设，对村班子、村民代表和村民进行宣传教育，确保村庄整治中目标一致、责任明确；在项目方案制定过程中，建立公众参与制度，确保项目方案符合村民利益、设计细致周详；在项目实施过程中，建立领导小组、质量监督小组，及时解决施工过程中出现的问题，确保工程质量。通过建立和完善相关制度，提高了土牛张村班子领导和工作能力，加强了村班子和村民的联系，促进了村民和村班子的团结。

3.2.2 基础设施建设

(1)基础设施建设。主要包括对农田水利设施、交通设施等，土牛张村基础设施的投入主要来源于国家行业扶贫政策和政府帮扶资金。

(2)农田水利设施。为了保障粮食生产，利用山东省千亿斤粮食生产项目和惠民县农业综合开发项目，主要从3个方面解决土牛张村旱涝灾害问题。一是铺设灌溉管网。为全村耕地铺设地下灌溉管道8.5km，方便了全村用户春秋抗旱，做到“合上电闸就可以浇地”。二是深挖排水沟。两年间，共计深挖排水沟1400余米，增强了耕地排水，预防洪涝灾害的能力。三是增修水利设施。修建引水闸一座，灌溉泵站一座，蓄水坑塘1.33hm2(20亩)。通过以上措施，大幅提升了全村耕地抗旱涝等自然灾害的能力，从最根本上保证了农户收入，为全村脱贫致富奠定了基础。

(3)交通设施。一是充分利用行业扶贫政策，投资30余万元，修建土牛张村至阳信县洋湖乡道路700余米；二是扩建村南道路300余米，并铺设花砖，修建排水沟，种植绿化林木，建成土牛张村主街。三是利用高标准基本农田项目修建1条直通镇驻地的主干道和1条300余米肉鸡养殖小区生产路，保证农产品运输能力。四是利用惠民县方田整治项目，新建桥梁3座，改造危桥2座。

3.2.3 改善村居环境

(1)亮化。实施电力线路改造及村庄亮化工程，对土牛张全村实施了电力线路改造，安装全村覆盖摄像监控，安装29盏路灯。

(2)硬化。修建排水沟1.176km，硬化巷道1km，新建广场1200m2，安装体育器材18件，为村民提供文体活动场所。

(3)净化。发动村干部群众，全面清除村内垃圾堆、柴草堆、土堆等，实施旱厕改造工程，清理小厕所。

(4)绿化。清除杂草树木，种植绿化苗木1000余棵。

(5)美化。实施墙体粉刷及绘画工程，共粉刷墙体13766m2，绘画700m2，安置泰山石村碑，建设了村标，整体上提升了村环境。

3.2.4 土地整理

采取“挖低垫高、上养下渔”的措施，整治长期废弃的集体土地。对土牛张村东2.67余公顷(40余亩)土地进行整治。发展淡水种养，选择村东西两侧难利用的涝洼土地开挖坑塘，发展莲藕种植或淡水鱼养殖。投资50余万元，利用挖坑塘土方垫高涝洼土地2余公顷(30余亩)，建设肉食鸡养殖大棚5座，形成存栏容量3.5万只肉鸡的规模化养殖小区。全村共平整和利用闲散土地3.33余公顷(50余亩)，栽种核桃树苗2200余棵并承包给合作社经营。

3.2.5 法制、文化等方面宣传教育

法制、文化等方面的宣传教育有助于促进农村社会主义核心价值观的建设，是农村翻新整治中至关重要的一个方面。通过宣传教育，可以促进村容村貌改造，促进村民文化活动，提高村民收入，树立社会主义核心价值。采用绘制墙体标语、宣传画、新建村委会村务、党务公示栏、新建宣传栏、悬挂电线杆宣传牌、配置草丛宣传牌等多种形式，使有关法律、法规和社会主义核心价值观宣传内容遍布全村。走访农户，为村民讲解有关内容，并使其深入民心。利用组建村民广场舞小队、建设农村书屋和文化大院等形式活跃村民氛围，形成良好村民舆论。通过以上方式，不仅帮助了村民掌握与自己生产生活密切相关的法律知识及生活常识，使老百姓养成学法、知法、守法、用法的良好习惯，对于促进农村翻新整治、建立守法、文明、健康的村风，实现农村团结、互助、和睦、向上有着积极的意义。

3.3 取得的成效

3.3.1 村基层组织领导能力显著提高

通过宣传教育、村庄整治项目以及有关活动，活跃了村庄氛围，为村班子提供了与村民交流的平台，提高了村基层组织为民办事的能力，增强了村班子的凝聚力和战斗力，为村庄翻新整治提供了组织保障，同时团结了村民、提出了共同奋斗的目标，促使村班子和村民的和谐与良性发展，为村庄长远发展打好了组织基础。

3.3.2 贫困户全面脱贫村集体收入有了保障

肉鸡养殖、淡水种养、核桃树种植、黄金鸡等项目是在充分利用村庄资源和基础上发展起来的绿色、无污染农村产业，拓宽了村庄收入渠道，增加了村集体收入，保障了贫困户长期收入。如核桃树种植，不仅能够改善村庄环境，为村庄可持续发展打好了坚实基础。5～8年后，核桃苗达到盛果期，预计2000棵核桃树总收入可达400万元，可以实现土牛张村村民人均增收2万元左右。

3.3.3 村容村貌焕然一新

通过翻新整治，全村基础设施总体水平大幅提高，能够达到“六通一平”，即：通水、通电、通路、通广播电视、通信息、地面平整。具备主要的设施如：旱涝保收田、致富项目、办公场所、卫生服务场所、卫生保洁制度、学前教育、文化室和农家书屋、健身场所、良好生态环境、就业保障措施等。通过硬化、美化、亮化、净化、绿化等工程，极大地改善了村容村貌和村民生活环境。

3.3.4 群众的思想意识和精神面貌发生质的变化

群众的参政议政意识显著提高。翻新整治之前，受当前经济形势的影响，部分党员群众外出打工，群众参与村内民主议政活动的热情不高，好多村内的重大问题基本上是村“两委”决定，群众关注度较低。通过村容村貌的改变，群众参政议政的氛围和意识得到了提高。群众的尊法、守法意识显著提高，法律法规和文化的宣传起到了较好的效果。村风、民风发生了显著变化。

3.3.5 保护了村庄特色和传统文化

我国拆除重建的农村整治模式中，往往会忽略村庄特色和传统文化等要素，例如对于标志性的建筑的破坏和对传统娱乐活动的损害。在土牛张村的翻新整治过程中，特别注意了这一点。通过保护村内标志性的老槐树、设立泰山石村标、开展农村节日鼓乐活动等方式，使得村庄特色和传统文化得以保存和传承。

4 结论和讨论

4.1 结论

该文以土牛张村扶贫开发和翻新整治实践为例，引入和借鉴欧盟农村翻新整治方法和理念，通过利用国家惠农政策和各项扶贫开发项目，实现全村整体脱贫和村容村貌全面改善，同时村庄特色和传统文化得以保护，实现了村庄资源利用和农村产业的可持续发展。其旨在促进我国农村整治尽快走出以“向农村要地”为目的的模式，展开更广泛、形式多样、特色明显的农村翻新整治讨论、研究和实践，从法律上、体制上、程序上、资金项目上、农村土地权属上[19]和农村集体建设用地流转[20]等各个角度，构建适应我国农村翻新整治实际的理论方法和体系。

(1)在我国经济社会快速发展的新形势下，以国家惠民政策、行业政策以及有关项目资金为基础，借鉴发达国家的先进经验，以村庄翻新整治为抓手，改善落后农村的村容村貌和基础设施，发展有特色的农村产业，实现贫困农村整体脱贫和村庄翻新整治是行得通的方法，也是美丽乡村稳定发展的新思路。

(2)农村的翻新整治模式与挂钩政策下农村综合整治模式相比较，前者有着明显的优点，尊重村民的意愿，维护了农村社会的稳定，更重要的是保留了农村特色和传统文化，保护了环境，增强了村庄的吸引力和村民的自豪感。

(3)在村庄翻新整治的同时，要注重法制、文化等方面的宣传教育，真正做到精神文明、物质文明两手都要抓，两手都要硬，两者相辅相成，相互促进。

(4)翻新整治要考虑到村庄的长期发展和可持续发展。一方面，注意培养和提高村班子的凝聚力和领导能力，为长远发展提供有力的组织保障；另一方面，在农村产业发展项目选择上，要以村经济和资源条件基础为出发点，发展优势产业和可持续产业。