图书馆书刊招标的项目属性选定及其影响

2018-10-31

图书馆论坛 2018年11期

在规范采购背景下，图书馆采购书刊由自行选定供应商向政府采购(通常是公开招标)转变。书刊等文献资源的政府采购经过10多年实践，已相对成熟，有一定模式，主要体现在用户需求书的内容项大致相同，不同的多是各项分值的差异，但仍然有一些关键点值得探讨。如招标的项目属性各馆不一。2017年4月由北京人天书店组织广东各层次高校图书馆采访馆员跟华中科大出版社等6家大学社举行“馆社交流会”，笔者在报告过程中穿插着做了个小调查，问：“各馆书刊招标时，其项目属性是货物类还是服务类？”举手表决。结果为：绝大部分为货物类招标，只有中山大学图书馆、华南理工大学图书馆为服务类招标。

招标项目的属性看似不起眼，业界没有深究。在CNKI中以模糊检索方式，查找关键词包含“书刊”或“图书”或“文献”且关键词包含“招标”的相关论文，得到1126条。在结果中用关键词以“属性”或“类别”或“类型”模糊检索，得到相关文献8篇：《图书供应商选择的一种多属性群决策方法》《评标信息集成模型与算法》《基于信息熵的中文图书招标采购多属性决策评价实证分析》《高校图书馆图书采购招标中的群决策方法》《图书招标的评标信息集成模型》《一种评标决策模型及应用》《文献资源招标采购标段划分模型研究及实证》《应建立相应的定价和监管机制》，主要论述文献招标中的评标方法，与本文所探讨招标项目属性不直接相关。因此，可以认为目前没有专门论述图书馆书刊招标项目属性的论文。实际工作中，招标项目属性影响到招标的程序及评分项分值设定，影响到招标的效果，也直接影响到采编工作有序、高效地开展。本文就这一问题以文献阐述为主，辅以实例展开探讨。

1 书刊公开招标项目属性的选定

1.1 公开招标的项目属性

书刊未纳入政府采购的集中采购目录中，属于分散采购的品目。根据《中华人民共和国政府采购法》[1](以下简称《政府采购法》)第26条，政府采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等，且规定公开招标应作为政府采购的主要方式。图书馆书刊的政府采购通常采用公开招标。《政府采购法》第2条阐述政府采购的对象(即项目属性)分为三大类：工程、货物、服务。目前书刊招标大部分归为货物类招标，小部分为服务类招标。

1.2 书刊公开招标项目属性的选定依据

(1)《政府采购品目分类目录》。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第7条明确规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。”[2]书刊公开招标的项目属性必须依据《政府采购品目分类目录》来套选。《政府采购品目分类目录》[3]中货物类的A05类即是图书和档案，具体见表1。正因为货物类中大类“A05图书和档案”非常显眼，且许多采购管理人员认为书刊是有形实物，因此将之归为货物类招标。但《政府采购品目分类目录》中“C23批发和零售服务”也对书刊采购进行了说明。表2中“C23批发和零售服务”包括图书、报刊的批发和进出口服务、零售服务。也就是说，《政府采购品目分类目录》分别在货物类下及服务类下都对书刊采购进行阐述。是否意味着选其中任一个都是正确的？答案是“否”。招标项目属性的选定还有一个重要因素需要考量——招标中的用户需求书。

(2)用户需求书。用户需求书，顾名思义是用户某次招标时希望中标者做到的内容，是招标方实质需求的体现。招标项目属性的界定需要看用户需求书中的内容，用户需要的是什么。书刊招标的用户需求主要包括正版要求、书源的丰富多样(品种足够多)、到书速度、到书率、采购形式的多样性、采访和(或)编目数据及图书加工、图书配送、反馈与沟通、其他个性化服务(如急用书的处理)。以上各项需求皆对书刊供应商的服务而言，它反映了用户招标所要找的就是优质的书刊馆配服务。

表1 政府采购品目分类目录(节录1)

表2 政府采购品目分类目录(节录2)

货物招标中的用户需求书都是对产品本身(参数或性能)进行界定或提出要求，而书刊招标中没有对书刊本身进行界定或提出要求。书刊不是馆配商的产品，都是出版社或杂志社的成品。实际采购过程中，买哪一种书刊、每种的数量都由图书馆决定。

2016年我国共出版书籍499884种[4]，除去重版、重印、课本、儿童读物等，适合高校师生的图书约10多万种。图书馆根据本馆使命在众多的出版品中选购，每个品种所买量少。图书馆2016年馆配中文书平均复本为2.51，平均每本书价格为47.49元[5]，那么一个馆买每一种书的平均费用不过100多元。如此低的金额远远没到货物招标的要求。单品种大批量教材等的采购或许可以归入货物类。

图书馆书刊采购所需品种多，单馆平均采购品种高校馆1.5万种、公共馆1.1万种[6]。如此多品种，每种量少，图书馆不可能直接一一从出版社采购，所以需要集货商。之前境内书由新华书店发行系统承担这一功能，境外书由图书进出口公司承担这一功能。随着市场活跃和出版繁荣，1990年代后期出现专门为图书馆提供书刊订购服务的公司——馆配商。图书馆书刊招标就是要找优质的馆配商。当然，目前馆配商提供的服务远远多于原来的新华书店发行系统。

根据书刊招标的用意及各馆招标时的用户需求书，结合《政府采购品目分类目录》中的C23品目，能明确界定图书馆寻找馆配商的招标，其招标项目属性为服务类。

2 不同项目属性对书刊招标的影响

2.1 对招标程序的影响

(1)按服务类招标，境外书刊不再需要进口论证。一定层次的图书馆每年都有购买进口书刊的需求，如果视图书馆进口书刊招标为货物类，《政府采购法》第10条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务，除非在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的，必须先向上级政府部门递交《政府采购进口产品申请表》等4个系列文件，论证国内是否有同类可替代产品、是否一定得购买该进口产品。

每种书刊受知识产权保护，国内外出版的书刊是不同产品，而且往往不可代替。图书馆若要提供国外的新资讯，少不了国外文献。但如果把书刊招标当货物招，境外书刊在招标前不能没有进口论证，论证不通过则不能购买。暨南大学图书馆2017年境外书刊的招标就因为进口论证没得到批复，而拖延半年多。如果按服务类招标，则不存在需要进口论证的问题，仅有的几家图书进出口公司提供的书刊进口服务符合《政府采购法》第10条“本国服务”的要求。如此简化了境外书刊的招标程序，也减少节外生枝。

(2)按服务类招标，书刊招标不一定必须每年一招。服务类招标招的是服务资格，价格分值占比低，对价格不敏感。《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》规定：“采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同。”[7]实际操作中，通常是经公开招标确定某公司的服务资格，服务满1年后，对其服务进行考核，若合格可续签1年，最多可续签2次。比如，上海市奉贤区行政服务中心餐饮服务招标一招三年[8]；中山大学图书馆书刊招标按服务来进行(前文所提的现场调研获知)，其中标商经考核后，最多可服务3年。这样既保证了项目的延续性(如驻馆编目员、加工人员的稳定)，也减少了招标工作的繁杂。

2.2 对招标评分分值、招标结果的影响

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第53条规定，“评标方法分为最低评标价法和综合评分法”[9]。前者直接比较价格，价低者中标，这种方法显然与图书馆选择优质馆配商的初衷背离，所以书刊招标采用公开招标方式时，大多采用综合评分法。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第55条规定：采用综合评分法的，货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%[10]。可见服务类招标，其价格所占比重可以低一些。

图书馆书刊招标看重的是馆配商的综合服务能力，比如是否能满足图书馆及时采购到足够丰富的学术型书刊，而价格不是主要的考量点。价格比重过大，往往导致中标结果偏离招标馆的初衷。如今书刊招标低价中标愈演愈烈，甚至有劣币驱逐良币之势，无论图书馆界还是馆配商、出版行业，都对低价中标现象担忧[11]。书刊招标后结算时，图书馆根据书刊码洋乘以综合折扣率算出的实洋付款，里面既包含书刊本身的价格，也包含馆配商提供服务的费用。综合折扣率持续走低，对出版社出精品图书、馆配商提供优质书源和配套服务都造成不良影响。统一界定书刊招标项目属性为服务类，价格分值降低后，将能较好地防止低价中标，有利于图书馆找到优质的馆配服务。

2.3 不需馆配服务的或同一品目内累计价格不超采购限额的书刊直接采购

图书馆书刊招标招的是馆配服务。实际采购中，有些书刊并不需要馆配服务，可直接从出版社采购，比如套书。套书不比零散书，采访馆员直接从出版社采购也很方便。

图书馆直接采购书刊，视为货物采购是正确的，可套用《政府采购品目分类目录》的A05类：A05010104“年鉴及系列丛书”。套书即是系列丛书。只要单套书的价格不高于采购限额(不同经费的采购限额有所差异)，套书可以不必招标，图书馆直接与出版社签订采购合同即可，其优惠通常大于普通图书。若单套书的价格高于采购限额，适用政府采购方式中的“单一来源采购”。套书跟普通图书一块招标，看上去程序上没有问题，但其优惠少，结算价格高，是不恰当的，也不符合图书馆的利益。年鉴同样，只要年采购额度不超相关部门规定的采购限额，年鉴可由图书馆自行采购，不必招标。暨南大学图书馆每年购买的年鉴10多万元，没达到学校规定的招标起点额20万元，所以年鉴一直没纳入招标中，而是直接采购。

3 按服务类进行招标的实践

暨南大学图书馆书刊招标之前一直被认定是货物类，由招标公司代理进行公开招标。但2017年因为进口论证半年多未获批准，导致进口书刊推迟招标，差点不能完成当年境外书的采购及付款任务。2017年7月，财政部公布了新修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，其第7条规定：“采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。”[12]有了这条规定以及本文第1点的论据，与采购管理部门、招标代理公司沟通，最后根据“有利于采购项目实施的原则”确定图书馆所有书刊的招标项目属性为服务类。如今暨南大学图书馆2018年的书刊招标已按服务类进行，进展顺利。