政府开放数据利用效率评估研究*

1 相关研究综述

政府数据开放是联合国评估成员国电子政务发展情况的一个重要维度。世界权威研究机构和学科专家对政府开放数据的评估在不断丰富，其中包括政府数据开放度评估、再利用评估、开放数据政策评估、数据可用性以及价值评估。但对政府开放数据利用效率的评估研究较少，还处于探索当中。总体来看，国内外对政府开放数据利用效率的系统性研究还很薄弱，多是对研究方法的讨论，特别是在实证研究方面，真正利用数据进行评价的更是寥寥无几。

1.1 国外对政府开放数据利用效率的评估研究

国外几所重要研究机构有关政府开放数据利用效率的评估值得参考。国外研究主要分为两类：一是基于案例的评估研究，二是定性和定量的评估研究。2016年GovLab和OmidyarNetwork研究所分析19个来自世界各地的开放数据项目，从改善政府、公民赋权、创造(就业)机会和解决公共问题等方面详细描绘(评估)各国政府开放数据对政治、社会和经济产生的重要影响[1]。目前这一案例评估研究成果已增长到37个。万维网基金会的《开放数据晴雨表(第4版)——全球报告》(Open Data Barometer 4thEdition——Global Report)从准备度、执行力和影响力三个维度设置指标，评估全球115个国家和地区的政府开放数据情况[2]。影响力维度包括：从政府透明度、问责制以及改善政府效率和效益角度考察的政治影响；从支持创业和现有业务考察的经济影响，以及从环境和促进社会对边缘化人群的包容角度考虑的社会影响[3]。影响力是评估政府开放数据利用效率的重要维度，万维网基金会充分采用专家评估方法，通过各国专家在0～10区间内根据实际情况给定分数，再进行同行专家评议，由研究协调小组进行交叉检查和再给分的方式获取评估数据[4]。芬兰财政部2015年的报告为事后评估政府开放数据对社会和经济的影响提供了指导原则，报告认为政府开放数据对经济的影响主要反映在企业效率的提高、成立新公司和开发新的产品；对公民和公共部门的影响主要来自利用政府开放数据所节省的时间和节约的成本；临时收集的数据不足以评估由政府开放数据带来的社会经济影响；定量评估需要开发监测和评价模型，然后根据多年收集的数据进行系统分析；当然，使用公开数据也是不错的选择。定性研究最适合用来评估政府开放数据的社会影响[5]。世界银行报告证明政府开放数据对经济的正向影响作用，提出无法精准评估政府开放数据利用效率的原因可以归结为对公共部门影响评估、对消费者间接效益评估、见效周期长和效益区分难等困难[6]。Ordnance Survey 调查机构[7]和 Manyika 等[8]着力量化政府开放数据对经济的影响。世界银行另一份报告从政府透明度、响应、问责制、社会、经济和环境变化、政府效率提高几个维度评估政府开放数据对社会带来的影响[9]。阳光基金会通过案例分析，总结政府开放数据是如何影响政治和社会的，包括教育和告知公民，让他们作出更明智的选择；提高公民参与民主进程的能力；为政策制定者/私营部门收集反馈信息；监督官员/私营部门。研究认为，评估政府开放数据利用效率需要关注中期成果而不是长期影响或短期产出[10]。

1.2 国内对政府开放数据利用效率的评估研究

汤志伟、郭雨晖基于文献发现，目前对于政府开放数据利用效果的研究趋于表层，缺乏通过实证定量方法的有力验证[11]。夏义堃同样认为，由于受绩效测度的复杂性以及评估方法操作困难等因素的影响，有关政府开放数据效益的评估仍处在探索之中[4]。

2 研究方法

作为重要战略性资源，政府开放数据的利用效率备受关注。全球有多少个国家建立了国家级的政府开放数据平台？有多少数据被有效转化为生产力并服务社会？转化的产品利用效果如何，社会反响怎样？以上有关政府开放数据利用效率的问题将在下文得到解答。

本文综合国际重要研究机构的评估方法，并结合“全评价”理论框架[12]，从形式、内容和效用三个维度评估政府开放数据利用效率。鉴于政府开放数据主要通过应用产品实现其经济与社会价值的现实，故将形式维度设计为政府开放数据利用的深度，即数据利用比例(政府开放数据应用项目数量与政府开放数据集的比值)，内容维度通过考察政府开放数据利用的广度，即数据应用主题的覆盖程度(应用项目主题类与数据集主题类的比值)进行定量评估。效用维度综合了定量与定性两种方法，即参考“Open Data 500”在评估利用政府开放数据形成的创业公司的创新能力时采用的专家打分和媒体推荐的研究方法[13]，将与其他重要研究机构评价标准一致的《开放数据晴雨表(第4版)——全球报告》专家评估得出的影响力综合排名得分(包括对经济的影响、对政治的影响和对社会的影响)这一公开数据作为基础定量数据源，将包括GovLab和Omidyar Network研究机构开发的37个案例在内的优秀案例作为定性研究资料库，进行综合打分，形成影响力评估体系。同时根据“全评价”理论框架，采用1～9标度法构建判断矩阵，得出数据利用深度(形式评价)、广度(内容评价)、影响力(效用评价)的指标权重分别为40%、20%、40%。

本文选择研究标的其中一项重要依据是《开放数据晴雨表(第4版)——全球报告》对115个国家和地区政府开放数据情况评估时所采用的影响力指标。这一指标作为本文的评估指标之一，就需要将115个国家和地区作为初始标的。将“晴雨表”中115个平台与开放知识基金会网站www.dataportals.org列出的524个开放数据网站进行比对，最后梳理出53个国家级政府开放数据门户作为评估对象。说明：为体现建立政府开放数据门户网站的重要性，本文只将拥有国家级政府开放数据门户网站的国家作为研究标的；而国家门户网站下级站点、国家级统计数据网站、非政府网站不属于本文的研究范畴。

3 研究过程与分指标排名

3.1 数据利用深度排名

用户通过API上传到政府开放数据门户网站的Applications数量占数据集的比例(数据利用比例)反映了政府开放数据的利用深度。从表1看，数据利用加权得分超过10的国家依次是乌拉圭、奥地利、挪威、爱沙尼亚、韩国。53个国家中有21个国家由于没有在门户网站开通Applications栏目而得分为0。表1呈现了全球有61个国家拥有国家级政府开放数据门户。

表1 各国政府开放数据平台资源数量及利用深度得分与排名

（续表 1）

3.2 数据利用广度排名

从表1可以看出，53个评估指标的中有32个政府开放数据门户提供了Applications专栏。通过研究其应用领域与数据集主题的关系，分析政府开放数据利用的广度，从这一层面剖析政府开放数据的利用效率，见表2。英国、摩尔多瓦和美国的应用主题分布广度大于100%，这是利用多维(多主题)数据开发，产生超出原数据集主题范围的应用造成的，也是开发数据应用的趋势。英国、摩尔多瓦、美国、奥地利、韩国的数据利用广度加权得分在12分以上，排名前5。说明这些国家的政府开放数据利用比较充分，能满足多领域用户的需求。

3.3 数据利用影响力排名

本文采用案例评估和专家评估相结合的方法评估政府开放数据利用影响力。首先，通过考察评估对象的政府开放数据(应用)是否被权威报告列为优秀案例判断该国的数据利用效用。权威报告有GovLab和Omidyar Network研究机构开发的37个优秀案例[14]、《2016联合国电子政务调查报告》所论及的示范项目[15]和开放数据中国的INSPIRE案例库列出的典型案例[16]。采用1国1项案例加1分，取最高分作标杆，再进行百分制排名记分。然后将“晴雨表”影响力综合排名得分与优秀案例的排名得分相加(专家普遍认为两者权重各半)并加权，得出政府开放数据利用影响力排名，见表3。其中，美国、英国、韩国、新西兰、法国的数据利用影响力排在前5位。除科特迪瓦的数据利用影响力加权得分为0外，其他52个国家的应用都具有不同程度的影响作用。

表2 政府开放数据利用广度得分与排名

表3 政府开放数据利用影响力得分与排名

4 综合排名与研究结论

如表4所示，政府开放数据利用效率排在前5位的国家分别是美国、英国、奥地利、韩国、乌拉圭。这些国家中除奥地利、韩国在政府开放数据利用深度、广度和影响力3个维度的得分都普遍较高外，其他3个国家单凭1个或2个指标跻身前列。如美国、英国政府开放数据利用深度得分均在5分以下，而其他2个指标较高。说明门户网站披露的政府开放数据应用有限，不能单纯靠政府开放数据利用深度评估利用效率。乌拉圭名列第5位也绝非偶然。首先，乌拉圭的数据利用深度得分40，单指标排名第1。其他2个指标虽没有达到10分和30分的水平，但也不低。其次，乌拉圭在《全球开放数据指数(2016年版)》的94个国家中排名第15位[17]，政府数据开放程度高。最后，乌拉圭在数字治理水平、数字经济发展水平的排名也比较靠前，可见该国的数字化产业转型相当成功。排名第6位的挪威虽然在政府开放数据利用影响力的得分没有超过30，但其他2个指标尤其政府开放数据利用深度指标得分较高，说明其门户网站非常重视数据应用的上传和呈现。排在后10位的国家除哈萨克斯坦和泰国外，其他8个国家均没有在门户网站呈现数据应用。相应的，这些国家政府开放数据应用的国际影响力也较低。

表4 53个国家政府开放数据利用效率排名

5 提高我国政府开放数据利用效率的对策

我国政府将在2018年底推出国家级政府开放数据平台。相比以上61个国家(见表1)，我国拥有天然的后发优势，但如何提高我国政府开放数据的利用效率，发挥数据平台辅助决策的应有作用，还需学界深入探讨。本文认为应从五方面提高政府开放数据的利用效率。

(1)利用政策、法律和技术打通政府数据开放的障碍。国家应出台一系列政策和法律，鼓励数据共享和开放。其中包括采用“主动”的激励方式，促使政府积极实施数据开放。与用户签署政府数据开放许可协议，打消政府开放数据的重重顾虑。利用区块链技术降低信用成本，规避开放风险。

(2)探索更加丰富的应用场景，扩大政府开放数据的利用深度。探索数据商业孵化模式，全面梳理政务大数据的应用需求，聚焦社会和市民密切关注、迫切需要解决的民生问题。坚持开发由市场需求牵引、应用价值导向的大数据应用项目，挖掘更加丰富的应用场景，提高政府开放数据的利用比例。

(3)营造多方参与的生态圈，拓展政府开放数据的利用广度。鼓励企业、事业单位和个人对开放数据进行挖掘、分析、加工处理。在实现开放数据社会价值的同时实现其经济价值，使政府开放数据参与产业发展、社会治理和民生服务，拓展数据利用的辐射范围。

(4)加强大数据人才建设，为高质量的数据应用产品研发打好人才攻坚战。大数据技术人才紧缺是我国数据产业发展的一大短板。为提高政府开放数据应用产品质量，深化数据产品利用效率，人才的培养和引进至关重要。我国应建立一套顶级大数据人才培养方案，培养本土大数据人才。同时关注并大力引进国外优秀人才来华创业，为我国大数据产业服务。

(5)重视应用产品的宣传和推介，增强政府开放数据应用的全球影响力。数据应用产品不仅要“有用”，更要“好用”，这样才会凝聚口碑，让人称道，广为传用。另外，我国还应在世界舞台，尤其权威媒体和研究机构主动推介自己的产品，增强开放数据应用产品的全球影响力。