浅析地方政府债务存在的风险及防范机制

杨东波 刘卫华

纵观人类社会经济发展史，经济危机大多产生于社会隐蔽风险的不断积聚。2008年的全球金融危机足以验证这一点。在经济社会中，风险无处不在，如果我们对已经产生的风险不加以防范和控制，那么风险经过不断积聚必将对经济带来严重影响。

建立风险與利益的对称机制

在目前实行政企分开的情况下，由于国企改革不彻底，还没有完全脱离政府的职能范围，所以无论是从资源配置效率的角度，还是从社会经济稳定的角度，地方政府都应支持国有企业的市场化改革。地方政府应推动建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。笔者认为可以采用以下具体措施：

首先，要防止企业债务向银行债务转化，银行债务向政府债务转化；对于竞争性行业的企业，政府应以社会管理者的身份，以资本所有者的身份取得收益，不干预其经济活动；国有企业也只能以其所有资产为限进行贷款。

其次，建立国有企业权利结构与风险结构的对称机制。明确国有企业权利和责任划分，使其在经营权层级上形成利益与风险的对称机制，同时形成风险约束，强化经营者规避风险的意识，以降低国有企业不良资产和经营亏损对财政造成的压力。

拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力

目前，地方政府主要筹资渠道有税收收入、经相关部门批准发行的地方债券、罚没收入、提供服务或履行职能而收取的费用等，其中税收收入是地方财政收入的主要来源，但在短期内，除发生较大的政策变更外，税收收入很难大幅度增长。在这种情况下，地方政府可以尝试拓宽融资渠道，采取发行债券、征收房产税或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

推进金融体制改革，积极处理和化解银行不良资产

金融机构长期充当不同的角色，致使金融风险以多种形式转化为财政风险。金融风险缺少分担机制。因此，必须建立多元化的风险约束机制和风险分担机制。

建立金融风险生成的约束机制。推进国有银行产权改革，引入私人资本，构建风险责任追究机制，加强对企业的信贷约束，并对金融机构在资产负债管理方面进行法律约束。打破由国家独自承担金融风险的局面，建立“利益共沾，风险共担”的多元化风险分担机制，提高国有银行竞争能力、赢利能力，强化股东对银行的风险责任。建立全方位监管体系，通过对流动性比率、资产质量、内部控制等考核，建立起能够防范市场风险、利率风险、外汇风险的监控制度，也可以通过法律、法规加强外部审计、严格资产负债比例监管；建立有效的金融风险预警机制。

塑造新型银政关系，搞活国有银行经营模式。重新塑造国有银行与政府之间的关系，深化金融体制改革，引入竞争机制，让国有银行在市场的作用下自力更生，自主创新，提高赢利能力，带动财政收入增长。

建立地方政府债务风险防范机制

地方政府债务结构中，隐性债务和或有债务规模比较大，因而对于潜在的地方政府债务风险应给予高度关注。地方政府债务（含隐性债务和或有债务）风险，可以通过建立相应的风险防范机制来加以防范。主要包括：风险指标体系的构建、风险指标区间设定、风险指标权数的分配、债务综合风险值的测定和债务风险综合评价等。

发达国家已有较为成熟的经验，目前国际公认的警戒线是欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》中的规定：一是财政赤字应低于国内生产总值的3%；二是积累的国债余额应低于国内生产总值的60%。我国部分地方政府也积累了较为成功的经验。例如：为了控制债务风险，我国某市规定地方政府债券的发行规模必须遵循三个原则：一是财政赤字占全市GDP的比重控制在3%以下；二是地方债余额占全市GDP的比重不能超过45%；三是市财政的债务依存度（地方债券发行额占地方财政支出与地方债务还本付息之和）不能超过15%。各级地方政府可以借鉴国际国内成功经验并结合自身的特点，制定各项指标的安全线范围，规定一旦指标越过了安全线，就立即采取适当的应对措施。

综上所述，地方政府债务风险应该得到各级政府的高度重视，积极采取及时、有效的风险防范措施，将其控制在合理区间，保持经济平稳健康发展。

（作者单位系审计署郑州特派办）