统一后原东德城市收缩现象及机制研究

邓嘉怡 李郇

摘 要：20世纪90年代，收缩城市开始从欧美发达国家蔓延至东欧前社会主义国家，其中以统一后的德国东部城市最为典型。统一后原东德收缩城市的案例表明，城市收缩引发的人口流失与经济衰退现象，主要表现为企业大量倒闭，劳动力市场萎缩，人口总量及出生率急速下降以及城市失业率飙升等；而两德统一带来的体制变化是导致原东德城市收缩的主要原因，此外，人口流动、过激私有化、郊区化和过度补贴等一系列反应进一步加剧了城市的收缩；本文最后对统一后，在华盛顿共识的影响下原东德地区采取的断崖式改革所引起的城市变化进行了探讨和反思。

关键词：城市收缩；原东德；体制变化；城市化；私有化

中图分类号：K901.8 文献标识码：A

20世纪50年代起，在去工业化与全球化的背景下，欧美发达国家的很多城市都面临发展衰退的问题。国外相关学者对此高度重视，并将此现象总结为“城市收缩”。这些城市一方面经历了较大地域范围内大量的人口流失，另一方面也存在经济转型带来的结构性危机[1]。“收缩城市”的概念最早在德国被提出[2]，而后不少学者对其进行了量化。收缩城市国际研究网络（SCIRN）将其定义为，人口数量在一万人以上的人口密集区，至少两年以上在大区域内面临人口流失，同时正在经历经济转型以及结构性的危机[3]。美国学者Schilling则认为，收缩城市是过去40年间人口流失超过25%的城市，并伴随着城市中空置与废弃的住宅、商业与工业建筑的不断增加[4]。

直至90年代初，全球已有超过四分之一的大都市经历过或正在经历收缩[5]。在后社会主义以及后福特主义转型的相互影响下，东欧的前社会主义国家的城市也开始逐渐走向收缩[6]，其中以统一后的原东德最为典型。统一为原东德带来前所未有的冲击，东西部城市发展出现巨大的差异。1991年，原东德的GDP仅为西德的1/8，劳动生产率也仅为西德的40%，科技水平更是比西德落后10至15年的水平[7]。此外，伴随封闭屏障的解除，大量居民从东德涌入西德，原东德的失业率与房屋空置率不断提高[8]。对原东德而言，统一带来的体制变化对城市发展究竟造成了怎样的影响？城市发展的衰退具体表现在哪些方面？城市收缩背后的机制怎样？当地政府采取了哪些措施应对收缩？本文将结合数据分析，探索原东德城市收缩的现象与机制，并期望为中国正在或将要面临收缩的城市发展提供经验参考。

1 体制变化下的城市收缩

目前，城市收缩现象在全世界不断蔓延。数据显示，有13%的美国城市区域以及54%的欧洲城市区域正在经历人口的收缩[9]。美国的城市收缩可以被看作是标准化后工业转型的结果，制造业的衰落是其导火索，城市出现“空洞化”发展[10]。相比之下，欧洲城市收缩的导火索则是城市人口总量的下降，空置、遗弃的建筑与正在使用的建筑高度混合，城市空间呈现“穿孔式”发展[11]。导致城市走向收缩的动因大致可归纳为人口、环境、经济、空间以及体制变化等五大层面[12]。

20世纪90年代初，体制变化带来的城市收缩主要发生在苏东前社会主义国家[13]。在欧盟东扩后，这些国家在短期内，伴随产品和劳动力竞争压力的加大，城市发展面临显著的调整压力[14]。而对原东德城市而言，国家统一意味着东、西德政治边界的完全消失，东部城市不得不面临来自原西德政治、经济、社会以及文化的冲击。在此背景下，华盛顿共识的出现导致自由市场经济理论盛行，原东德地区的大量国有企业被迫私有化，并加入自由贸易市场的竞争体系中。原东德的经济结构发生巨大变化，产业发展与就业环境均受到了不同程度的影响。直到1994年底，原东德共有14万的国有企业被重组，GDP仅在一年间就下降了将近30%[15]。原东德产业发展受到了来自西德以及东欧其他国家的双重竞争压力，原有的优势制造业日渐衰落，城市失业率急剧飙升。统一后，仅仅在四年时间内，250万的就业岗位从德国东部流失。此外，自由市场的开放使得郊区独户住宅的建设得以落实，进一步加剧了原东德的郊区化。伴随着人口的不断外迁，内城空置现象日益加剧。

另一方面，统一后柏林墙的倒塌使得大量劳动力以及技术人才从东部流向西部，原东德地区的人口总量急速下降，出生率随之下滑，人口老龄化趋势日益明显[7]。面对统一后城市人口与经济发生的巨大变化，原东德地方政府并沒有采取及时的补救措施，反而将大量的补贴资金运用于低效的城市建设中。城市大量无利可图的生产受到了来自政府的大力扶持，联邦政府对非自愿临时失业以及亏损企业进行补贴，仍然无法阻止原东德城市失业率的持续飙升[16]。因此，体制变化为原东德城市带来了一系列的变化，同时也导致城市面临经济发展衰退、人口规模减小以及社会发展停滞等问题。

2 原东德城市收缩的表现

2.1 经济发展水平与西德相比差距显著

统一后，原东西德在经济层面的差异主要体现在国内生产总值、土地价格以及进出口贸易三方面。1991年德国的国内生产总值为28536亿马克，其中原东德仅占7.22%，而原西德的占比则高达92.78%，两者存在巨大差距[17]。原东德经济在1990至1991年期间急速下滑，GDP水平下降了将近30%，1991年工业生产总量甚至不及1989年的50%[10]。此后，原东德的经济发展有所回暖。至2014年，原东德GDP占比已升至12.5%，东西经济差距仍然显著。

其次，统一后原东德的土地价值与原西德相比，处于劣势地位，具体表现为可建设用地土地价格的巨大差距。1991年，西德各州的土地价格均高于每平方米25欧，而原东德则普遍低于每平方米12.5欧。贸易方面，1991年原东德的进出口贸易额总计18657百万欧，原西德则高达607125百万欧，是东德地区的三十余倍。1991至2001年期间，原东德的土地价格稳步攀升，贸易水平有所提高，然而与西德相比，仍存在很大的差距（图1）。

2.2 人口总量急剧下降，衰减趋势延续至今

统一后，原东西德的人口差异主要体现在人口总量与密度、出生率与死亡率以及人口结构等方面。1991年，德国人口总量达到8025.7万人，其中原东德占19.7%，而原西德占比则高达80.3%。2014年，东西德人口差距进一步扩大，分别占17.5%与82.5%。

1991年至2001年期间原东西德人口密度的变化差异十分显著。原西德人口密度的年均增长率普遍为正值，大部分地区超过0.6%，而原东德城市则普遍呈现负增长（图2）。1991年，萨克森州的人口密度基本可以达到原西德城市的平均水平，但在此后的十年间，人口密度的年均增长率却低至-0.69%，与西德城市呈现相反的变化趋势。

此外，统一后原东德的出生率低于西德，死亡率却比西德高。1991年，原东德各州的出生率普遍维持在7‰的水平，西德各州的出生率则大都高于10‰。1991至2001年间，原东德的人口自然增长量持续呈现负值，并在1993年达到了最低峰；而西德各州的人口则普遍呈现正增长，仅在1995年出现了短暂且少量的下滑。此外，1989年以后，原东德地区登记结婚的数量急剧下滑，到1992年，结婚人数仅为1989年总数的37%。而在20世纪80年代期间，原东德的结婚率一直高于西德，到1992年却比不上西德的一半高[18]。

人口结构方面，原东西德呈现相似的形态，均处于从稳定型到缩减型的过渡阶段，人口老龄化趋势明显（图3）。两者的差异主要体现在，原西德各个年龄段的人口数量均占有明显优势，其峰值出现在25-30岁以及50-55岁，中青年基数较大。而原东德的人口年龄结构则较为匀称，起伏较小，最为突出的峰值出现在50-55岁，适龄劳动人口相对较少。

2.3 收入差距不断缩小，原东德失业情况却持续恶化

统一后，原东西德在物质层面存在一定的社会差异，具体表现在工资与薪金、失业率以及住房三方面。1991年，原东德每周工作时长为40.7小时，对应的平均收入为217欧元。而原西德工作时长为39.3小时，收入却高达432欧元。可见，原东西德的工作待遇差异明显。至2001年，两者的收入差距虽不断缩小，但仍十分显著。

此外，1989年原东德的就业人数高达980万人，五年后却缩减至620万人，并且这种严重的失业情况仍在持续恶化中。1991至1992年间，原东德的失业率从原来的10.3%飙升至14.8%，虽然在1995年出现短暂下降，但很快又恢复快速增长。至1995年2月，原东德登记的失业人数已高达110万人。如果加上提前退休、改行培训、进修和安排临时工作等隐性失业，失业人数高达150万余人，失业率升至35%，这意味着每三个人中就有一个人失业或隐性失业[19]。与之相比，原西德失业率的变化则较为平缓。

3 原东德城市收缩的原因

统一后，原东德的经济体制从计划经济向自由市场转换，伴随货币、政策等发展条件的变化，原东德的经济结构土崩瓦解，人口总量急剧下降。对大部分东德城市而言，收缩现象具备一定的历史根源，而体制变化是导致城市发生收缩的根本原因，具体表现为以下几方面。

3.1 人口流动

早在二战期间，原东德城市化水平就已很高，有超过70%的人居住在城市中。在这一时期，为了保障区域的粮食储备以及农业生产，强势的东德政府采取了一系列措施，限制农村向城市的移民。尽管如此，日渐下降的出生率并不能补偿城市化导致的农村人口损失。1971至1980年间，原东德的农村人口数量下降了11%[20]。德国城市化的特点之一就是数量众多的小城鎮。然而大部分的工作机会和发展投资都集中于大中型城市，小城镇向大中城市的移民成为主流。早在统一前，城市化驱动下的人口流动以及老龄化问题就已经在原东德的部分地区出现端倪。伴随柏林墙的倒塌，原东西德居民出入的限制被打破，大量人口从东部涌入西部。1990至1999年间，原东德超过10万人的大城市流失了将近16%的居民[21]。全德国范围内，人口流入的中心集中在下萨克森州以及北莱茵-威斯特法伦州（图5）。两个中心的人口流入主要来自东部城市。原东德各州均有不同程度的人口外迁，其中萨克森州以及萨克森-安哈尔特州的人口输出量相对较大。

3.2 经济体制转变

1989年，位于华盛顿的三大机构——国际货币基金组织、世界银行和美国政府，针对拉美和东欧转轨国家，提出一套新自由主义的政治经济理论，被称为“华盛顿共识”[22]。该理论主张以市场经济为导向，减少政府干预，并促进贸易和金融自由化，先前由国家运营或管理的部门必须移交到私人领域并进行松绑。

受到新自由主义思潮的影响，统一后的东德地区，走向了国有企业全面私有化的道路。前东德原有的大型国有工业企业在市场经济的冲击中并没有受到政府部门的保护。1990年6月，德国政府建立了一个信托机构——托管局，主要负责将原东德的资本进行私有化处理。托管局的主要任务是控制并执行中央计划资产的私有化，同时对城市衰退的工业以及房地产业进行贩卖。直至1994年年底，托管局处理了约14000间公司，仅仅四年时间，原东德就失去了250万个工作岗位[23]。与此同时，原有大型国有企业的活动被一系列小企业接管，实现资产的分拆。这些接管企业的规模普遍比西部地区的企业小，其进军国际市场的机会也就相对较少，从而使得原东德经济的发展错失了不少良机。工业资产激进的私有化过程进一步加剧了城市的去工业化，为原东德带来了致命的打击。

此外，随着自由贸易的开放，东德城市逐步融入区域贸易一体化的过程中。城市居民不仅可以自由无阻地进入西部地区，还可以选择购买由原西德贸易商提供的商品，这导致来自原东德以及东欧其他社会主义国家的商品需求急速下降。面对自由市场中的竞争体制，与西部地区高质量的商品生产以及部分东欧国家提供的廉价商品相比，原东德的制造业在国际贸易中失去了竞争性[24]。随着国有资产的逐步私有化，城市往日繁华的工业每况愈下，商品生产受阻，大量工厂倒闭，失业人口显著上升，经济呈现萎缩，就业结构也出现供需失衡。原东德城市在经历快速去工业化的同时，没有脱颖而出的优势产业能够替代原有的制造业，经济发展对政府的依赖程度非常大。1990年，在东德城市莱比锡的就业结构中，加工制造业依然占据第一的位置，但是与鼎盛时期相比，已有明显地减少。与此同时，政府部门与社会保障部门的就业人口占比非常突出，达到24.02%[25]。

3.3 过度补贴

统一后，原西德政府将城市建设的重心集中在社会、经济结构优化及产业转型上。而原东德政府则是更多地把资源与精力聚焦于城市的建设与发展中，希望能在短时间内赶上西部地区的发展水平。在这一时期，原东德城市的发展不仅受到了当地政府部门的全面支持，还得到来自联邦政府及州政府的项目支撑（表1）。这些城市的重组项目大多依靠政府、私企与民众的共同努力，重组城市结构，吸引投资，旨在扩大城市的发展规模[26]。

来自西部的大量资金向原东德地区集聚。1990年推出的“奥地利”计划最初的预算为945亿欧元，计划用于资助城市再生、危险废物场地以及工业中心的重建。不久后，项目又继续为原东德城市的基础设施建设提供了640亿欧元的额外资金，用于建设新的道路和铁轨。此外，东部城市还受到了来自欧盟的财政援助。在此背景下，东德政府将城市发展的目标定位于提供充足的住房和零售基础设施。大量的援助资金使得政府对城市未来经济和人口发展的预期过于乐观，政府为所有愿意在城区内进行投资的商人提供便利，房屋建设如火如荼。1989至1992年间，东德城市莱比锡的住房共增加了1330套，住房数量的增加与人口的下降形成了鲜明的对比。除住房空间呈现扩张的趋势外，城市零售产业面积同样逐年递增。1989年，莱比锡共建造了82.2万平方米的零售空间，其中48%位于内城，52%位于城市边缘[27]。面对统一后人口与经济的急速下滑，原东德地方政府没有过多地考虑如何挽留人才以及实现人口回流等问题，而是一味地进行住房以及产业空间的建设。城市基础设施的建设落后于住房、厂房面积增长的速度，与此同时，城市就业岗位缺失的问题没有得到实质性的解决，人口回流的拉力难以形成。政策引导的失误加剧了原东德城市的收缩现象，进一步导致城市经济、社会的萎缩。

3.4 郊区化

统一前，原东德城市空间发展具备一定的特殊性，其中主要体现在住房上。一方面，快速的城市化进程导致城市住房短缺，城市不断向外拓展，寻求边缘的低价土地进行住房建设。1975至1990年间，东德地区莱比锡的城市范围从34%增长到38.6%，而德累斯顿从32.1%增长到34.7%[16]。另一方面，原东德城市的中心区仍保留着大量1945年以前的住房。住房固有存量基数大且增量仍在不断升高，与此同时，部分区域的人口数量开始减少，两者共同导致了80年代初住房盈余现象的出现。早在1990年以前，空地块、空住房以及废弃建筑就已经成为东德城市常见的景象。

此外，在统一前的社会主义体制下，东德城市大量建设集体住房，独户住宅的建设在很大程度上受到了制约。1967年，东德的独户住宅数量仅仅占住房总数的1%，反观同期的西德，独户住宅比例已高达47%[28]。伴随着东德人民对独户住宅需求的日渐增长，且统一为原东德地区带来大量的财政与资金支持，独户住宅的建设得到了落实与推进，城市边缘快速发展。这一时期，原东德城市呈现的郊区化实际上不再是由城市中心的扩张以及郊区人口的流入导致的，反而更像是一个人工制造的过程，伴随着税收的减少以及直接或间接的补助性资本投入而产生。这一时期，郊区化的发展不仅仅局限于住房和工业投资，还包括许多大型购物设施的建设[29]。郊区化的过程进一步加剧了城市内城的空置现象。

4 原东德城市收缩的应对措施

面对统一后经济与人口的持续衰退，原东德政府在产业、空间以及基础设施等方面采取了一系列措施，以应对收缩带来的负面影响。这些措施以自上而下的政府主导策略为主，同时，也涉及部分自下而上的公众参与。下文将以原东德的莱比锡及科特布斯两座城市作为具体案例，展开详细介绍。

4.1 莱比锡

在原东德的收缩城市中，以莱比锡最为典型。统一后伴随大量人口的流失，莱比锡成为德国东部地区房屋空置率最高的城市[27]。然而，当地政府采取积极的措施应对城市收缩，在基础设施建设、空间修复及产业发展等方面付出诸多努力，最终重塑城市活力。

一方面，当地政府重新拟定住房及空间规划政策，不再盲目地向城市边缘拓展，而是将重点放在稳定当前人口和调整住房面积上[16]。借助联邦政府项目提供的资金，对适宜居住的房屋进行翻新和维护，对废弃房屋进行拆迁并重建大量的城市绿地及公共空间，实现城市空间的优化[30]。另一方面，提供充足的住房和零售基础设施，创造更多的就业机会，吸引人口回流。2001年，宝马和保时捷相继在莱比锡建立新工厂，带来了超过一万个的就业岗位。随后，德国邮政和亚马逊也在此建立起物流集散中心[31]。此外，莱比锡还通过在文化、艺术以及体育方面的发展，重塑地域认同并增加城市吸引力。

4.2 科特布斯

在德国东部地区，科特布斯是除首都柏林外，勃兰登堡州的第二大城市。统一后，城市失去大量人口，房屋空置率飙升，人口老龄化及失业问题进一步加剧[32]。为此，当地政府制定了一系列的应对措施，试图实现“剩余住房”的拆迁或循环利用，同时整顿并升级老旧房屋。由政府推动的“Sachsendorf-Madlow”项目，试图将不同政策和补贴纳入城市更新计划。国际建筑展览会（IBA）的成立，则旨在通过市政府、住房协会、建筑师和当地农业计划等多方面的共同协作，支持区域重建，并使得更多的居民能够参与到城市更新计划中[33]。

5 反思与启示

从计划经济向自由市场的转换并没有为原东德带来所谓的“盛世景观”，反而区域内城市在人口、经济与社会方面均遭受强力的冲击，甚至在统一后的很长一段时间内，城市发展仍在不断衰退[34]。追溯原东德城市收缩的原因，其中有两点内容值得引起反思。其一，华盛顿共识下的“休克疗法”所带来的经济变革并不是循序漸进的，而是采取断崖式改革的方式，全面、大规模和快速地实行私有化[35]，全盘否定政府对经济的调节作用。这种激进的改革导致原东德的经济出现严重衰退。因此，原东德经济结构的快速转型并未成功地构建城市再次增长的机会，反而带来一系列问题。其二，统一后的原东德政府忽视了城市发生的一系列变化，一味地单方面强调发展，错误的投资方向最终导致城市建设的供需失衡。政府财政的决策失误导致城市经济出现危机，规划建设体制的僵化进一步加剧了收缩现象。

近年来，中国的部分城市开始走向收缩。1990年代末以来，我国大都市区的行政区划调整与重组包括了撤县（市）设区、行政区合并和行政界限调整等。这些体制的变化意味着原有行政领域的消亡以及新行政领域的出现[36]。行政区划的调整不但满足了发达中心城市对空间的强烈需求，而且为周边中小城市的发展带来了新的机会与挑战。面对调整后市场竞争带来的压力，一些中小城市发展出现衰退的迹象。2002年，广东省政府采用撤县（市）设区的方式推行市域经济一体化政策，将顺德、南海、高明、三水4个县级市改为佛山市4个行政区，由地级市政府直接管辖，形成“大佛山”的城市架构。行政区划的调整打破了区域经济的分割，避免恶性竞争，佛山四区的人均GDP、财务收支以及各产业增长率均呈现不同程度的增长。然而区域经济的增长仅仅是短期效应，行政区划的调整同样改变了过去地方的市场格局。伴随区域市场的开放，地方政府权利却遭到弱化。区划调整对经济增长的效应逐年下降，五年后对经济增长的影响基本消失，部分区域的经济发展甚至出现一定程度上的衰退[37]。尽管如此，相关学者与政府规划部门并没有对这些增长减缓或是衰退的现象引起足够重视。本文对统一后原东德城市收缩的探究为中国城市未来的发展提供了一个借鉴，即快速的市场化过程可能并不会为城市带来新的发展契机，反而会导致城市经济的萎靡不振。面对城市的衰退现象，相关政府以及规划部门应该引起足够的重视，制定合理的应对措施。

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