中国与东盟基础设施建设合作的前景与对策

金凤君 刘会远 陈卓 王姣娥 张正峰

摘 要：中国与东盟在地理上是山水相依的近邻，战略上彼此对对方都属至关重要的地区。1997年亚洲金融危机后，中国对东盟产生了压倒性的影响力，多方面的合作不断深入。进入21世纪，随着全球化发展不断深入，尤其是中国提出“一带一路”倡议以来，中国与东盟进入了全方位合作的新时期，相互联系紧密而广泛，对基础设施的互联互通提出了新要求，需要基础设施发挥“新支撑”角色。未来，中国与东盟的基础设施合作应以创造机会和营造区位为前提，共同推动泛亚铁路建设，形成区域合作新通道，并以泰国湾地区为重点区域，规划建设中国与东盟联系的运输中心和经济枢纽，保障并推动中国与东盟合作持续深化。

关键词：中国-东盟区域合作；基础设施；新支撑；新引擎；区位；经济枢纽

中图分类号：K91 文献标识码：A

1 基础设施互联互通是深化中国-东盟区域合作的新支撑

1.1 中国-东盟区域合作不断深化

20世纪70年代中期东盟成立，对内统筹协调处理域内经济、政治等事务，对外则逐步以一个区域整体形象参与国际事务。东盟区域一体化战略有力地促进了东南亚地区的发展和稳定[1]。20世纪90年代初，东盟提出了建立自由贸易区的设想，力图通过推进区内贸易自由化提高合作水平，加强经济一体化建设，提高整体实力。与此同时，中国经过10多年的改革开放，对外经济联系逐步加强，与东盟的合作开始密切，并不断深化。

1991年，中国与东盟建立对话关系；1996年，中国正式成为东盟的全面对话伙伴国，之后双边合作迅猛发展。在政治领域，中国秉承“与邻为善、以邻为伴”的外交方针和“睦邻、安邻、富邻”的外交政策，与东盟10国分别签订了面向未来的战略伙伴关系政治文件。2003年，中国成为东盟外第一个加入《东南亚友好合作条约》的国家。目前，双方的政治对话机制已经非常完备，包括领导人会议机制、9个部长级会议机制和5个工作层对话合作机制。2002年11月，中国与东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，确定2010年建成中国-东盟自由贸易区的目标；2010年1月1日，中国-东盟自由贸易区正式全面启动，目前已经形成了一个拥有19亿人口、国内生产总值占世界的20%左右、由发展中国家组成的自由贸易区。这一贸易区域发展势头强劲，将成为引领世界未来发展的重点区域之一。

1.2 中国-东盟区域合作的新趋势与新引擎

“一带一路”倡议的提出与不断深化推进，使中国与东盟的区域合作面临新全球化、区域一体化深化两大新趋势和产业合作强化、现代服务业联系紧密化两大新引擎。

（1）新全球化。近30年是经济全球化迅猛发展的时期，促进了世界经济的繁荣。2008年金融危机以前的经济全球化主要是在WTO框架下的“自由主义”全球化，体现比较优势、市场竞争、全球产业链分工等特征；2008年后，原有的经济全球化存在一系列问题，面临挑战，如发达国家经济实体经济竞争力相对下降，贸易不平衡等[2-4]。目前，全球经济开始进入新全球化时代，即“全球治理+自由主义”的时代，全球治理、贸易平衡、区域协作、资本流动约束、社会发展与就业等在经济全球化中将发挥越来越重要的作用。这将影响全球和区域经济的发展模式与业态，全球治理和贸易平衡逐渐成为全球和国家间博弈的主要领域。

（2）区域一体化深化。主要体现在地理接壤国家（地区）的一体化和非地理接壤国家（地区）的组团化两种倾向。不仅包括货物贸易自由化，而且包括服务贸易自由化、农产品贸易自由化、投资自由化、贸易争端解决机制、统一的竞争政策、知识产权保护标准、共同的环境标准、劳工标准等，部分经济体甚至提出要具备共同的价值理念。可以预见，以地区和组群为特征的区域一体化将是未来世界经济发展的主要景象。

（3）产业合作强化。二次世界大战以来，全球产业扩散与转移不断强化，加快了世界范围内的工业化进程。中国自实施改革开放政策以来，紧跟全球产业扩散与转移的步伐，积极创造条件吸引发达国家的产业向中国转移，取得了极大成就，已经成为名副其实的“世界工厂”。目前，全球主要的500多种产品中，中国有220种产品产量居世界第一，并逐步形成了完备的制造业体系。随着中国的产业升级，产业向外扩散和转移已经成为主要趋势，其中东南亚地区是主要的扩散与转移地区[5，6]。这一客观趋势使得产能合作成为新时期中国与东盟深化合作的新引擎。

（4）现代服务业联系紧密化。随着贸易、产能合作的不断深化以及中国居民收入的不断增长，中国与东盟间的服务业合作得到加强，有形成紧密合作经济体的趋势。尤其是金融、物流、旅游等行业的增长潜力巨大，逐渐成为中国与东盟深化合作的新支柱。以旅游业为例，泰国目前每年吸引的中国游客达900万之多，为泰国创造旅游收入超过700亿元，约占泰国旅游业总收入的16.6%。从对外投资方面看，东盟国家已经成为中国企业投资的主要对象，2015年，中国对东盟直接投资达146.04亿美元，同比增长87.0%，占中国对外投资总额的10.0%；其中租赁和商务服务业66.74亿美元，占中国对东盟投资总额的45.7%。截至2015年末，中国共在东盟设立直接投资企业3600多家，雇佣外方员工31.5万人。

1.3 基础设施互联互通是新时期中国-东盟区域合作的新支撑

上述两大发展趋势和两大引擎，对中国与东盟基础设施的互联互通和深化合作提出了新的要求，需要基础设施发挥“新支撑”角色，保障产能合作和服务贸易发展，以及区域开发的需求。

（1）满足贸易规模增长需求。中国与东盟之间的贸易额1991年为79.6亿美元，2000年395.2亿美元，2016年达4522亿美元，预测2020年～2025年双方贸易额将突破1万亿美元[7]。隨着产能合作、服务贸易增长，中国与东盟间的贸易规模将进一步增长，需要新的基础设施做支撑，要求水、电、交通等方面的支撑能力不断扩大。尤其是在交通方面，需要在铁路、公路、港口、机场等基础设施方面不断扩大规模，提高运输服务能力。

（2）满足经济网络化需求。随着中国与东盟经济合作分工的不断深化，经济组织的区域网络化趋势日渐显著，对基础设施服务提出了新要求，包括设施网络化、运营组织网络化和信息服务网络化，涉及港口体系建设、集装箱运输网络组织，区域铁路网和公路网建设、航空网络组织、电力网络建设等各个方面。截至2017年5月，中国企业累计与东盟国家签订的基础设施建设工程合同额达2962.7亿美元，完成合同额2040亿美元，为东盟国家基础设施网络建设做出了巨大贡献。未来，应进一步强调基础设施网络和经济合作网络的有机衔接，以保障中国与东盟区域一体化的健康发展，营造出双赢格局。

（3）满足便捷化联系需求。基础设施服务便捷化与信息化紧密结合，提供优质服务，加强中国主要城市与东盟主要城市间的联系，促进东盟地区的经济社会发展，将是基础设施建设的主要方向。

（4）满足区域开发需求。总体看，东盟多数国家属于发展中国家，未来发展将是其主要任务。因此，区域开发是东盟国家未来发展的重点。另一方面，中国与东盟的产能合作也将对当地的区域开发提出新需求。

2 中国—东盟基础设施合作共赢前提：创造机会与营造区位

2.1 东盟各国的基础设施参差不齐

根据WEF基础设施发展评价指数（图1），东盟十个国家中，新加坡、马来西亚、泰国的基础设施发展水平相对较好，而与中国相邻的越南、老挝、缅甸和柬埔寨的基础设施发展水平则相对较差。

公路。在网络规模方面，印度尼西亚的公路里程最长，为50.8万km，其次为泰国和马来西亚，分别为23.3万km和20.6万km（表1）。在设施质量方面，菲律宾的公路硬化率最高，为85.5%；其次为泰国，公路硬化率为81%；老挝的公路质量较差，硬化率仅为18.2%。在网络密度方面，马来西亚的公路密度最高，每百平方公里的公路和硬化公路分别为62.39km和47.50km；泰国次之，每百平方公里的公路和硬化公路分别为45.44km和36.87km；老挝的公路密度位居第三位，为21.79km/百km2，但硬化公路密度则仅为3.97km/百km2。总体上，综合公路网的里程、质量和密度，马来西亚、泰国的公路系统相对较为发达，规模大、硬化率和密度相对较高；菲律宾、印度尼西亚由于岛屿众多，公路里程少、密度低，但硬化率较高；相较而言，缅甸、老挝、柬埔寨的公路系统较为落后，尤其体现在硬化率低、密度低。

铁路。东盟地区的铁路集中分布在缅甸、印度尼西亚和泰国三个国家，以米轨为主，铁路的货运功能相对较弱。其中，缅甸铁路里程最长，达6110km，印度尼西亚和泰国分别为5196km和4034km（表2）。在路网密度方面，缅甸、泰国和马来西亚的铁路网密度基本在50km/万km2以上；柬埔寨的铁路网密度为36.02km/万km2，印度尼西亚的铁路网密度为27.28km/万km2，处于中等水平。在运输规模方面，东盟地区的铁路客货运量主要集中在菲律宾、印度尼西亚，其次为缅甸和泰国；铁路客运周转量则主要集中在印度尼西亚、菲律宾、泰国、缅甸。

海运。东盟是全球的海运中枢区域，全球70%左右的贸易货物运输与此区域有关。港口基础设施主要集中在新加坡、印度尼西亚、菲律宾、泰国。国际港口货物吞吐量主要集中在印度尼西亚、菲律宾和缅甸，国际集装箱运量则主要集中在新加坡和马来西亚。2017年上半年，新加坡港完成集装箱吞吐量1615万TEU，仅次于上海港，位居世界第二；马来西亚的巴生港和丹戎帕拉帕斯港分别完成集装箱吞吐量630万TEU和410万TEU，均跻身全球前20大集装箱港口。

航空。东盟航空运输整体发展较好，对外联系比较方便，国际航空客运量主要分布在新加坡、泰国、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚，与其旅游资源丰富密切相关。2016年，新加坡樟宜机场、泰国曼谷素万那普国际机场、马来西亚吉隆坡国际机场、印度尼西亚苏加诺-哈达国际机场旅客吞吐量均超过5000万人次，分别排名全球第17、20、22、23位。

目前，除新加坡外，东南亚国家多数处于工业化初期或中期发展阶段[8]。综合基础设施水平与经济发展水平，新加坡、马来西亚、泰国属于经济发展-基础设施支撑强的协调类型，而越南、老挝、缅甸和柬埔寨等属于经济发展落后-基础设施支撑能力弱的类型。多数国家存在基础设施建设落后于经济社会发展需求的局面。

2.2 东盟各国的基础设施建设需求巨大

根据东南亚地区的发展趋势和相应的基础设施规划，未来这一区域的基础设施建设规模比较大，为中国-东盟区域基础设施合作提供了一定的可能。中国的海上丝绸之路倡议也为这一地区的基础设施建设提供了机遇。根据《东盟互联互通总体规划》，未来泛亚铁路、区域公路网建设、港口建设、能源输送网络建设将是重点。东盟规划的跨境运输路网TTRs（transit transport routes）共涉及跨境公路2万多km，铁路1.4万km。

从运输通道来看，目前中国-越南、泰国-老挝、泰国-马来西亚、马来西亚-新加坡之间拥有铁路通道。而中国-东盟之间只有从凭祥和河口出境的两条铁路通道，且均为中国通往越南，设施类型为单线非电气化铁路，技术标准低，通道能力弱[9]。中国与邻近的老挝、缅甸均不通铁路。目前，越南、老挝和缅甸正在同步规划建设连接广西、云南的铁路、高速公路，但贯通东盟的高速公路通道尚未形成；海运和民航航班、航线较少。考虑到运输通道在区域发展中具有重要作用，未来运输大通道建设将是中国与东盟基础设施互联互通的主要方向。

2.3 中國-东盟基础设施合作存在一些不利因素

一是国家间的协调存在一定的障碍。相比于欧洲的一体化历史，东亚的一体化严重滞后，中国与东盟的基础设施互联互通受到相关国家法律、制度方面的约束，同时还存在国家间竞争的干扰。二是受到大国政治的影响，东盟在全球政治版图中高度敏感。中国与东盟间的全方位合作必然受到域外政治势力的影响[10，11]。三是中国-东盟之间最具有前景的新加坡-昆明铁路通道（Singapore Kunming Rail Link， SKRL）存在多处缺失。铁路通道新加坡-马来西亚-泰国-柬埔寨-越南-中国（昆明）及其在泰国-缅甸和泰国-老挝的支线中，约有4069km的路段未联通或需要改造，主要分布在柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、泰国和越南。四是技术标准存在差异。如中国境内铁路为标轨铁路，而越南、老挝、缅甸、泰国、马来西亚和柬埔寨的铁路系统主要为米轨系统，铁路技术标准不一致导致运输需要在口岸换装，提高了运输成本。五是联通公路通道技术等级较低。在东盟规划的跨境运输路网TTRs，共涉及跨境公路共计2万多km，其中有约10%以下（2069km）的公路等级在三级以下，主要分布在老挝、缅甸和菲律宾三个国家。六是缺乏高回报的基础设施项目。基础设施建设的周期长，风险高。又由于其公共产品或准公共产品的特点，建成后的投资回收期较长，投资回报率相对较低。综合看，这一问题将在东南亚地区长期存在。

2.4 以创造机会与营造区位为基础设施合作的基本出发点

基于上述分析，未来中国与东盟的基础设施合作，应本着有限目标、突出效率、远近结合的原则，选择效率高、效益好的基础设施项目，逐步推进，在促进区域经济合作和一体化的进程中，实现共赢。

（1）规划好大通道建设。大通道建设是扩大东南亚国家市场的有效途径，也是实现一体化的基本支撑。就中国与东盟基础设施合作看，重点应在三方面，一是中南半岛越南、老挝、柬埔寨、泰国、缅甸交通运输通道的建设，重点是促进这一区域的经贸合作。二是中国云南、广西与中南半岛交通运输大通道的建设，重点是以中南半岛的港口为枢纽，通过交通运输大通道将中国的西南地区与中南半岛联系起来。从总体发展情况看，应以泛亚铁路中线为重点，加强建设。三是海上运输通道的建设，以沿海港口合作为重点，合理组织集装箱等运输网络，將中国沿海地区与东南亚地区有机联系起来，服务双方的产能合作和贸易往来。

（2）统筹合作重点开发区域的基础设施体系建设。积极对接相关国家的区域开发规划，紧密合作，统筹产业、贸易、城市与基础设施建设的关系，推进基础设施一体化建设的合作。例如，就中南半岛而言，应重点加强曼谷湾沿岸、柬埔寨沿海地区、越南南部、仰光地区等重点区域的基础设施建设，包括交通、能源、信息、水利等，以及社会公共服务设施的建设，形成与区域开发需求相适应的综合服务能力，支撑区域开发、城市建设和产业布局。

（3）突出工业园区和产业聚集区综合基础设施的配套建设合作。可以预见，未来产业园区建设是东南亚地区开发的重点，但能否有效率并达到预期目标，一定程度上取决于基础设施的综合配套能力。所以，结合中国的经验，未来对这类区域的基础设施应进行综合规划，系统建设，逐步提高其区位优势，形成有效的基础设施支撑体系。中国的发展经历和开发区基础设施建设模式可以为东盟地区提供有效的因地制宜经验。

3 泛亚铁路建设是深化中国-东盟区域合作的新通道

3.1 泛亚铁路建设符合区域经济发展的规律

美国地理学家在20世纪50年代通过研究非洲部分地区交通网络的扩展与地区经济空间结构演变的关系，总结出了二者关系变化的基本模式，这一模式的发展变化大致归纳为六个阶段，图2是其典型模式[12]。这一模式精练概括了港口、铁路等基础设施建设对经济社会空间结构形成的影响与作用，阶段性特征的总结充分反映了基础设施在区域开发中的作用，以及区域间联系的空间秩序法则和结构模式[13]。从泛亚铁路建设涵盖的区域范围和作用看，其建设符合上述模式。泛亚铁路的建设利于帮助沿线国家构建科学的区域开发结构，增强其沿海地区，尤其是港口对内陆的辐射带动作用，带动经济全面发展，造福各地区尤其是铁路沿线地区的人民，给当地群众创造就业机会，增加人均收入，带动旅游业发展，减少物流运输成本等。对中国西部尤其是西南地区而言，增加了对外联系的通道，拉近了与世界市场的距离，可以促进相关地区外向型经济的发展，提升其在“一带一路”行动与愿景中的发展潜力。对中国与东盟地区而言，彼此间无疑将形成便捷的联系通道与互为市场的经济格局，有利于形成双赢局面。在“一带一路”倡议不断深化的进程中，泛亚铁路的建设毫无疑问将提高中南半岛国家的经济地位和交通运输枢纽功能，发挥桥梁作用。

3.2 泛亚铁路建设现状与规划

2006年，由联合国亚太经济委员会中的17个亚洲国家签署了《泛亚铁路网政府间协定》，将构建跨国铁路网，该铁路网又被称为“钢铁丝绸之路”，开启了泛亚铁路建设的序幕。泛亚铁路由西线（新加坡-马来西亚-泰国-缅甸-中国（昆明））、中线（新加坡-马来西亚-泰国-柬埔寨-老挝-中国（昆明））和东线（新加坡-马来西亚-泰国-柬埔寨-越南-中国（昆明/南宁））三条线路组成（图3），总长度13640km。还包括部分地方支线，约有4000km的路段建设或改造。这些路段主要分布在柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、泰国和越南。进入21世纪后，中国与相关国家紧密合作，部分路段已经在建设中。其中，中老铁路（玉溪-磨憨-万象）已顺利开展，中缅铁路中国段（保山-瑞丽，大理-临沧-清水河）等项目正在推进实施，中泰铁路也已于2017年12月开工。预计2020年前后，泛亚铁路中线将发挥一定的运输作用，形成沟通中国与泰国的运输通道。未来，中泰铁路还将延伸至马来西亚和新加坡，昆明将与东南亚6国实现互联互通，云南成为连接南亚、东南亚铁路枢纽中心指日可待。

3.3 泛亚铁路的地理效应

泛亚铁路连接了中南半岛和马来半岛上主要的中心城市，其建设将赋予沿线区域经济发展有利条件，如低廉的运输费用、方便舒适的服务、高效及时的信息交流、充足的能源保证等，对沿线资源的开发、各种经济活动和城镇的形成发展及各种经济联系产生极大的促进作用，触发并刺激沿线地区经济在新的水平上快速发展，形成区域发展轴线。

基于Open Street Map（OSM）实时数据，搜集中国与东盟各国的干线路网数据，构建精度为1km×1km的交通成本栅格，利用ARCGIS平台中的加权距离分析法分析泛亚铁路沿线节点城市的空间服务范围（图4）。结果显示，沿线城市的2小时交通圈连接成片，能够对周边区域形成较强的空间辐射与吸引效应，并形成以下优势突出的区域：以中国南宁市、越南河内为中心的环北部湾地区，以越南胡志明市与柬埔寨首都金边为中心的泛湄公河三角洲区域，以泰国曼谷为中心的泰国湾北部区域，以缅甸仰光为中心的莫塔马湾北部区域，以及以新加坡和马来西亚吉隆坡、槟城为中心的马来半岛南部海岸。这些区域人口与经济活动密集，科教文化发达，对东盟的社会经济发展具有引领带动作用，也是中国与东盟未来区域合作的重要阵地。鉴此，泛亚铁路的建设，不仅有利于各优势区域之间的交流，提高这些区域对本国，甚至对东盟发展的促进作用，也会进一步深化中国与东盟在经济、文化等各方面的交流，促进中国-东盟区域合作的持续深入。

4 中国-东盟空间经济组织模式构想

随着信息化时代的到来，经济社会发展的空间组织正在发生巨大变化，以往以一城、一地单独为核心的发展模式已经不适应信息化和全球化的发展趋势，正在被相互交织的网络经济所代替[14-16]，核心标志是个体利益追求被整体利益共享所取代（图5）。轴-辐模式（Hub-and-Spoke System）是指在一定的区域范围内，诸多要素或单元在各自效力的作用下某一单元逐渐成为枢纽轴心并与其所作用的节点间通过联系形成的“轮式”抽象空间关联模式，在信息化时代的区域经济分工网络发展、服务业空间组织、社会管理网络构建、城镇体系建设等方面发挥着日益突出的功效[17]。

区域经济组织的轴-辐模式强调枢纽的培育，就东盟地区而言，随着基础设施的建设和城镇化、工业化的不断发展，部分社会经济发展的优势区域已经具备了构建经济枢纽的基本条件。基于区域城市化和工业化的发展基础与趋势，综合各种条件，能成为经济枢纽区域的地区主要有三个：以新加坡为中心的新加坡—吉隆坡區域，以曼谷为中心的泰国湾地区，以及以胡志明市为中心的越南南部地区。从交通条件和区位优势看，新加坡—吉隆坡地区区位优越，经济基础和基础设施基础完备，作为全球经济枢纽的潜力较大；泰国湾地区经济基础较好，随着泛亚铁路的建设，其交通条件将发生较大变化，基本具备成为中国与东盟交通运输中心和区域性经济枢纽的潜力。

2011年8月23日，泰国政府明确了开发曼谷至春武里府及芭提雅地区的“东部经济走廊”发展规划，根据规划，东部海岸带发展的总体构思是：海陆空一体化互联互通，经济特区与城镇化并行推进，曼谷及周边地区协同发展。建议赋予罗勇府特殊经济区政策，将其打造成总人口为500万-1000万规模的“东盟中心”，形成曼谷和罗勇“双增长引擎”，并通过新建高速铁路，辅以原有的公路和铁路网络，以及沿途的港口、机场和车站，形成海陆空立体交通物流体系，在曼谷和罗勇之间形成一个“沿海城市带”和“一小时经济圈”。

另一方面，泰国的泰国湾地区处于泛亚铁路联系的核心地带，是东盟的物流、贸易和金融中心，是东盟市场与中国之间的天然桥梁。而中国也需要通过进入泰国，进而进入东盟乃至大湄公河次区域，对产品供应链进行重新布局。泛亚铁路建设，将为泰中“一带一路”的合作中提供优先合作机遇，实现双赢。

此外，克拉运河的建设也在酝酿中，如果这一工程付诸实施，则泰国湾地区的交通区位将大大提升[18，19]。

鉴于此，未来应将泰国湾地区作为重点区域，加强基础设施合作，形成中国与东盟联系的运输中心和经济枢纽。一是积极对接泰国东海岸带规划，加强基础设施与产业合作，推动其城镇化发展和工业化升级；二是创造条件尽快建成曼谷—万象—昆明铁路，发挥联通作用；三是积极参与该地区的航运建设。

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