环保垂直改革实践研究——以重庆巫山为例

刘 忆

中南民族大学，湖北 武汉 430000

一、巫山县垂直改革现状

(一)机构名称已经更改，相应预算增加

尽管目前省级层面改革基本完成，但是从县市改革情况来看并不乐观。重庆书出台了具体的改革方案并且已经公布，巫山县应市要求将环境监测站更名为生态环境监测站，仍然由县环保局进行管理，负责监测。将巫山县环境监察支队更名为巫山县环境行政执法支队，并且将《意见》的核心思想贯彻落实，目前巫山的环境执法队伍已经被纳入到了环境行政执法队伍中。巫山环保局没有专门的官方网站，目前仅在政府网站中有环保专栏。改革仅处于表层的机构更名状态。2017年重庆市环保局一般预算财政拨款支出较上年增加13168.95万元，其中基本支出增加3074.43万元，主要是用于预算编制口径调整、政策性调资、人员自然增长(见表1)。从表中不难看出17年的环境保护管理事务支出多了将近一倍，这主要是用于行政改革，环境监测与监察支出减少是因为重庆已经建立了联网监控平台，环境执法监察支出大大增加正体现了环境执法的大改革。但是也由于改革将其县级监测执法机构财政预算划归上级，这虽然一定程度上避免了地方政府干预，但是也会导致部门与地方政府脱离。

表1 重庆市环保预算(单位：万元)

(二)监察执法机构职能还没有太大变化

目前巫山县的环保局还属于县政府的行政职能部门，部门职能较之前无明显变化。从县局近两年的财政预算来看，17年的环境保护管理事务支出比16年增加，主要用于行政运行，行政运行预算支出多出将近1倍，而公务用车运行费用大大降低(见表2)，这与巫山近两年并未发生环境突发事件有关，同时由于国家在16年大力惩治环境违法行为，整个重庆市的环境行政处罚案件大大增加，这也导致了出动率上升，公务用车费用上升，17年尽管打击力度没有降低，但是巫山县环境违法状况明显好转，因此公务用车费用大大降低。不过改革要求将环境执法纳入行政执法部门，并且配备执法车辆、执法设备，统一着装的要求无疑会增加相关预算。等改革真正落到地方，预算费用应该还会有重大的变化，应当集中在用车费用一块。

表2 巫山县环保局部门预算状况(单位：万元)

巫山县的机构编制统一规范，全重庆市的环境监察执法机构名称性质统一，机构规格等同同级环保机构，确保了环境监察执法权威性，人员编制是依据执法监察污染源数量分配的。[1]并且增设省级环保部门直接管理监察督政系统。巫山县尚未建立环境监察专员办公室，重庆的环境监察办公室还只有省级一级部门，相应的配套部门还未配置齐全。目前，巫山县的改革还未落到实处，很多还只是理论上的规制，由此看来，垂直管理的改革还有很长的路要走。

二、监察执法体制改革中遇到的问题

(一)人员编制的配套更改难

目前垂直管理改革进展缓慢的一个主要原因是人员编制的更改难。环保机构编制员额少是一个普遍性问题，实行环保机关监测监察机构垂直管理后，这两个下属机构与环保局机关不再是“一家人”，其在环保局机关工作的人员势必要归位，环保局机关如何正常运行将需要重新考虑。同时人员编制涉及到部门合作，根据调研，目前县级的编制还在地方，还没有移送到市级部门。这表明，目前县级的编制还没有开始变动。在机构的改革中，最值得关注的是人员变动问题。并且，改革后干部的成长交流也将面临更难的局面。垂直管理后，环保系统干部成长空间相对变窄，与其他部门之间的交流难度增大，也不利于干部多元化发展，不利于环保系统干部队伍素质的提升。

(二)环境保护资金投入难

目前来看，各级政府都在治理环境污染上投入了很多，但垂管后，相关费用将会收归省或市(州)统一管理，这会影响县级政府在污染治理方面投入的积极性，市级财政压力将明显增大。这虽然可以在一定范围内统筹调配人员资金装备等，也有利于加强基层执法能力建设，但是垂直管理后，地方政府因部分权限剥离，以及分级财政预算制度的约束，对环境保护的支持力度下降，同一行政区域内，政府各个部门之间行政管理方式、目标具有关联性、协同性，分工合作、齐抓共管是处理突出矛盾的有效方式，部门垂直管理对与原平行部门之间的工作协调增加了难度，工作合力削弱。[2]

在财政问题上，《意见》要求的环境执法队伍建设也给市级财政带来了压力。据统计，在南方某省全省330台执法车辆的三分之一都集中在省市环境执法机构，区县平均两台车，其中21个区县没有环境执法车辆。数据上看基层的环境执法完全达不到环保改革的要求。不同县市的执法机构如何争取市级财政支持打造优良环境执法队伍，也给各县级执法部门带来了挑战。在追求上一级财政倾斜的时候不可避免的会产生投机取巧的心理，容易滋生贪污腐败，这对廉政建设不利。

(三)环境质量责任落实难

垂直管理之后，省级执法总队与市县执法队伍不是上下级关系，而是指导关系。[3]县级环保局作为市(州)级环保局的派出机构，垂直管理后，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，地方的环境质量责任的无法有效落实。新环保法要求主体责任由地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负总责，统一监管要求县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，建立环境保护部门对环境保护工作统一监督管理的工作机制，明确各有关部门和单位在环境监管执法中的责任，形成工作合力。但这个要求却与改革后的环境监察执法体制发生了冲突。县级环保局成为市级环保局的派出机构，这将县级环保局排除在政府体制之外，导致县政府领导的统一监管机制缺失。垂直管理滞后，环境保护统一监管将变得更加艰难。原本地方上各级的环保机构力量都比较薄弱，又共同凸显出人员编制不足的问题。“新法”要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理，本来地方环境监管力量就很薄弱，垂直管理后，没有了监测能力，又缺少了监察执法的支撑，监管责任落实存在极大困难，这也需要重新定位环保局行政的职责范围。改革后虽然有利于加大执法监督，但是地方政府主体责任意识是否也被削弱了值得深思。

(四)部门联动保护环境难

监察执法机构垂直管理之后，与其他部门的紧密性下降，这不利于与其他部门的协同作战，使得大环保协调机制难落实。县级环保部门作为派出机构，在体制上因脱离地方而不能很好协调其他部门，无法形成联动机制。垂直管理改革后，各级的监察执法机构与原本的环境管理机构，不再单纯的是原本的隶属关系，各项工作的开展也都摆脱了命令式手段的推动，转为协调沟通为主。这就使得原本就存在的机构间的协调沟通问题变得更加复杂。协调机制的建立要求三方协调机制的建立。首先是市县级环境监察执法机构与同级环保机构、监测机构协调机制(以省级环保机构为依托，重点做好环境管理与监察执法信息共享，环境监测信息共享)；其次是环境监察执法机构与政府职能部门协调机制(省级与省政府职能部门建立自上而下的工作协作机制，部门执法联动)；最后是市县级环保机构与同级政府协调机制(以同级环境保护委员会为依托，重点做好环境管理工作)。这就更加加大了建立协调机制的难度。

三、推进环保垂改的建议

(一)以立法方式确立环境责任主体权责

尽管目前各省市和地方都加紧出示了各政府和各环保部门的权责清单，但都还没有将其上升到法律。现行许多政策都还没有上升到法律，环境责任一直以来也都是政府政策占主导地位。新《环保法》出台后，对于环境责任规定更加严格，各省市也积极的惩处环境违法行为，针对政府责任仍然是党内处分或者说行政内部人员处分较多，很少有依据法律对其处罚的情况。这要求改革必须进行科学的制度设计，保证市、县人民政府对本行政区域的环境质量负责，最核心的是要保证有法可依，将机构责任、政府责任、党组织责任明确写入规范性的法律文件，确保以法律为行为准则。

(二)人员编制确定编随事走，人随编走原则

河北省对于改革人员的调整已经出台了具体方案，省厅按照编随事走，人随编走原则，在环保系统内部环境监测监察机构在册正式人员中确定上划人员。同时，省级的环保机构应当按照各自环境监测中心和环境监察执法机构的规模和人员编制等情况重新进行岗位设置及时报省人社厅审批，上划人员按照上划前聘用岗位等级重新聘用。对上划人员涉及的工资和社保关系，要一并转移到省，欠缴的社保费用由属地政府一次性补缴，并按规定同步转移社保基金，确保平衡有序转接。[4]

在人员编制问题上，应当综合考虑不同地区的经济财政状况，尊重差异。在污染源较多的区域，可以适

当增加编制，执法力量向重点地区倾斜，划分重点，分清主次。在对环境执法人员进行考核的时候，不能单纯的以行政处罚的数量为考核标准。人员待遇按属地化原则处理，保障环保干部的工资福利待遇。针对工资福利待遇和目标绩效标准的问题，可以征求省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省目标办等相关部门的意见。全省环保系统离退休人员，在实施改革前已办理离退休手续的，人事关系仍保留在当地环保部门。实施改革后办理退休手续的市(州)环境监察局、环境监测站及县(市、区)环境监察分局干部职工的退休费及福利待遇按照属地原则和国家相关规定，纳入属地社会保障体系予以保障。

现在的监测监察执法机构大多还为事业编制，有些还是聘用人员。在改革过程中，应督促目前仍为事业编制的环保(分)局，结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政编制。

(三)加强部门联动，避免孤军奋战

环境监察职能上收后，根据人员调整，可能会导致市县级监察人员减少。机构改革本来就涉及多方利益，人员变动频繁。环境监察执法机构的垂直管理改革还有赖于环境管理机关和人事机关等机关的密切配合。部门之间应当明确各自的分工，制定工作方案，密切关注改革工作，对于发现的问题及时的处理和解决。人事部门要积极与垂管部门沟通，确定合理的人员变动方案，确保改革的顺利进行，保障监察执法工作人员的工资福利。省级的环境保护管理机关要对垂直管理改革的相关部门制定工作方案提供技术上和资金上的支持，积极做好配合工作。