地区间财政能力差异与转移支付制度创新

方嘉亮

摘 要：本文主要结合实际情况，首先分析了天津市各个地区间财政能力差异性，然后论述了转移支付制度创新途径，希望通过本次研究对同行有所帮助。

关键词：财政能力差异；转移支付；制度创新

中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）09-00-01

续建经济发展不平衡，是我国经济建设、社会发展和政治生活中需要重点解决的一大问题。改革开放以来，我国经济体制逐渐由过去计划经济向市场经济转变，并不断强化经济体制改革。但地区之间财政能力差异性问题依然不能得到妥善解决，并呈现扩大趋势，为此，就需要我们深入分析地区间财政能力差异的原因，创新转移支付制度。

一、天津市各区财政能力差异分析

1.天津市各区一般公共预算分析

天津市辖各区财政收入规模和经济发展水平各相适应，其中2016年滨海新区的一般公共预算收入最高，超过了1338亿元，处于绝对优势地位，同时，武清区和西城区的一般公共预算收入均超过百亿，分别为126.01亿和116.55亿元，分列二三位。蓟州区、宁河区和红桥区一般公共预算规模较小，均没有超过50亿元，分别排名456位，而排名较后的东丽区等各区由于受到营改增政策、减税降费以及非经营性国有资产出租和处置收入下降等综合因素影响，一般性公共预算均呈现下降趋势，其中东丽区出现负增长。2016年北辰区、滨海新区、南开区和宝坻区，一般公共预算收入仍保持10%以上的增长速度，增长率分列1～4位。从天津市各个区一般公共预算收入情况来看，各区税收比例所处区间为37%～82%，分布较为分散，并且各个区域之间存在较大差异性，其中东丽区的税收比例超过70%以上，位列第二位。而宁河区，蓟州区税收比例均低于40%，该地区的公共预算结构有待进一步改善。（数据来源：根据2015年～2016年天津市统计年鉴，2016年天津市各区财政决算表等公开资料整理，计算得到。）

从天津市各区一般公共预算对收支的覆盖程度来看，整个天津市一般公共预算自给率整体处于较高水平，但覆盖程度与往年相比，呈现下降趋势，2016年滨海新区、河西区自给率分别为147.76%和103.39%，该两个区域的域公共预算收入可以完全覆盖支出。天津市东丽区的2014年到2006年，一般公共预算自给率在70%以上，但2016年的公共预算自给率呈现下降趋势，与2014年相比，下降了20%左右，该区一般公共预算自给率波动幅度较大。（数据来源：根据2015年～2016年天津市统计年鉴，2016年天津市各区财政决算表等公开资料整理，计算得到。）

2.天津市各区政府性基金预算分析

2016年天津市政府基金预算收入为918.8亿元，其中排名靠前的区域分别为滨海新区、西城区和宝坻区，这三个地区的政府性基金预算收入规模较大，分别为138.52亿元、67.73亿元和57.82亿元，位列天津市各区前三位。而东丽区受到政府控制，推地节奏等因素影响，和其他区域相比，同期政府性预算基金收入仅为1.73亿元，下降幅度明显，排名垫底。

从地区间变动差异情况来看，随着房地产利好政策的推出和作用显现，天津市各个地区的政府性基金预算收入均呈现上升趋势扭转了快速下降局面，其中以宝坻区、北辰区、静海区增长幅度最大，增长率分别为746.49%、523.21%和140.28%。但随着地区房产限购政策的推出，地块最高限价等政策实施，各个地区的房地产和土地市场终将向着理性方向发展。2016年，除了静海区、宁河区和东丽区之外，其他各个地区之间的政府性基金预算收入均能够实现自主完全覆盖，东丽区覆盖倍数为0.15倍，处于最低水平，位列倒数第一。（数据来源：根据天津市各区域财政预算，预算执行报告等公开资料整理计算）

从房地产投资规模来看，各个地区房地产投资规模存在较大差异，受到地理因素，房产政策和供需变动等因素影响，2016年东丽区房地产开发投资规模较大，位列全市第三名，而蓟州区、宝坻区、宁河区投资规模均小于40亿元，分列后三位。从房地产投资规模增长率来看，2016年东丽区增长幅度超过100%，位列第二位。通过对天津市各区一般公共预算和政府性基金预算进一步分析发现，天津市东丽区财政能力较差，和其他地区相比，存在较大差异性。针对这种情况，需要我们进一步创新转移支付制度，增加地区财政支付能力。（数据来源：根据天津市各区域财政预算，预算执行报告等公开资料整理计算）

二、转移支付制度创新途径

1.对既得利益的转移支付進行调整

结合地区间差异性而制定的税收返还制度，不仅不能够从根本上解决区域间财政支付能力差异性较大的问题，反而在新体制下，固化了原有财力不均等的格局，与实现区域间经济平衡发展背道而驰。为了有效解决上述问题，应该在继续保持现行税收返还制度的运行模式下，国家每年从中央对地方的税收返还额度中，分割出适当比例并入到更具有均衡性的一般性转移支付中[1]。在开始初期，额度可以适当少一些，随后逐年增加，若干年后将不合理的支付制度逐渐替代。这种模式能够有效缓解既得利益减少所带来的体制改革阻力，要能够有效推动一般性转移支付规模的持续增长，缓解区域之间的财政差距。

2.对转移支付进行有效规范

与一般性转移支付存在较大差异的是，专项转移支付资金接受者必须按照相关规定妥善使用款项，所以该项支付方式更能够体现国家中央政府的政策意图。因此，国家中央政府应该对专项转移支付的使用范围和使用规模进行严格控制，将该项支付模式范围限制在具有溢出效应的跨区域和全国性的公共服务项目中，对于地方政府部门主要负责的单纯性的地方公共服务项目建设，由地方政府部门出资，政府部门不应该拨付专项款项[2]。由于专项转移支付是转移支付的一种表现形式，为此，在今后工作中，应该逐步降低专项转移支付比例，并将其置换出来的财政能力纳入到一般转移支付中，由地方政府进行妥善安排和科学配置，中央政府部门仅留下必要的专项资金。同时，还要进一步对现有的转移支付分配方式进行改革，要充分考虑到各个地区之间财政收入能力和经济差异性，并将转移支付分配方式纳入到法制化轨道中，减少专项资金分配的不合理和随意性。

3.完善财力性转移支付

该种转移支付方式是中央政府和财政部门为了均衡地区之间财政差异，促进公共服务均等化而构建的。但由于受到多种客观因素影响，一般性转移支付的目的主要是为了缓解财政困难，区域之间财政运行矛盾，保障事业机关各职工的工资发放和机构正常运转的基本需求，所以在资金分配过程中，在模式主要是基于财政供养人口因素决定。但由于国家财政能力不足，在均衡地区间财政差异方面的一般性转移支付资金较少，因此需要我们进一步完善转移支付制度，将支付目标定位在弥补财政实力薄弱地区的财政缺口，以此来均衡地区之间的财政差异，确保各个地区均能够拥有为社会大众提供公共服务的财政能力。中央政府部门可以对现行的转移支付形式进行有效整合和规范，逐渐扩大一般性转移支付规模，并使其成为主要的支付形式，从而构建一般性转移支付资金的稳定增长机制。