安理会决议的法律性质研究

余奇蔓

【摘 要】随着安理会影响的不断扩大，安理会决议的运用也不断增加，并开始突破安理会固有的执行机构的身份，逐步出现了决议造法的实践。关于安理会是否具备决议造法的职权，安理会造法性决议具有怎样的法律地位、是否构成新的国际法渊源等一系列问题，学界出现了很多不同的争论。本文将在概括介绍安理会的职能及决议的基础上，对造法性决议问题进行深入的分析，以提出自己对于上述争议问题的观点。

【关键词】安理会；安理会决议；造法性决议；国际法渊源

一、安理会的地位与职能

（一）安理会的重要地位

安理会是联合国为了实现其职能而下设的六个主要机关之一，在联合国体系中占有中心地位，是联合国的枢纽机关。《联合国宪章》第二十四条规定，“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会”，《宪章》第二十九条进一步规定，“安全理事会得设立其认为于行使职务所必需之辅助机关”，并于宪章第六章、第七章、第八章及第十二章内具体授权了安理会的职能范围，涉及和平解决争端、制止侵略行动等多个方面。安理会的职权主要属于执行性的，它是联合国组织体系中唯一有权采取行动来维持国际和平与安全的机关，联合国其他机关只能向各国政府提出建议，惟有安理会才有权根据宪章作出各会员国必须执行的决定1。由此可见安理会在整个联合国体系以及维持国际和平与安全上发挥着重要的作用。

（二）安理会的职能范围

安理会的主要职能是在宪章授权的范围内采取措施和行动以维护国际和平与安全。根据宪章的相关规定，其职能主要包括以下方面：

1.促进争端的和平解决

《宪章》第六章规定了安理会在争端之和平解决方面的职能，主要包括对于争端或可能引起国际摩擦或争端的任何形势的调查和决定权、促请争端当事国以和平方式解决争端以及在任何阶段建议适当的调整程序或方法来解决争端的权利。

2.制止侵略行动

《憲章》第七章规定了安理会对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法。主要包括断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在、促请有关当事国遵循安全理事会所认为必要或合宜之临时办法、建议或决定采取武力之外的办法制止当事国行为以及在上述武力之外的办法不足或已经证明为不足时采取必要的武力来制止侵略。

除了上述职能外，《宪章》还授予安理会除维护和平与安全之外的其他一些职能，如拟定军备管制方案、选举国际法官等。

二、安理会决议的性质与分类

安理会决议是安理会正式表达意见或意愿的方式2，是安理会执行其职能的重要手段，近年来安理会的实践也表明安理会决议无论是在数量上还是作用上都占据着越来越重要的地位。安理会的决议按照其性质可以分为以下几类：

（一）政治性决议

政治性决议是指安理会表达政治立场或提出建议的决议。安理会根据《宪章》三十六条第一款的规定，当争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，做出的建议当事国以适当程序或方法解决问题的决议即属于这一类别。例如安理会在2015年发布的第2259号关于利比亚局势的决议中“大力鼓励（strongly encouraged）利比亚各方本着诚意和持久政治意愿成为《利比亚政治协议》的一部分和积极参与《协议》”3。此外，一些表达政治立场和政治态度的决议也属于这一类别。例如安理会在2016年通过的2333号决议，“赞扬（commending）联合国人员以及联利特派团的部队和警察派遣国继续坚持不懈地帮助巩固利比里亚的和平与稳定”4；再如2016年2327号决议中，“强烈谴责（strongly condemning）过渡政府继续对南苏丹特派团实行阻挠，包括严重限制行动自由和制约特派团的行动”、“表示关切（expressing concern at）所有各方阻挠平民的通行，阻挠人道主义行为体为接触需要援助平民的出行”5。

政治性决议在安理会的决议中占有很大的比重，这些决议仅仅表达了安理会本身对某一事件的关切及政治立场，或是对当事国履行宪章规定义务起到一定的建议作用，不具有法律上的拘束力，也不具有强制执行的效力，安理会担任的是一个协调者的角色。

（二）执行性决议

执行性决议不同于政治性决议，对于当事国具有法律上的拘束力，当事国必须遵守，且在涉及《宪章》第七章规定的和平之威胁、和平之破坏及侵略行为时，安理会可采取武力及武力之外的强制措施保障决议的履行。这类决议大致包括两种类型：一是对于国家本应遵守的国际法义务以决议的方式进行强化；二是在决议中规定了国家原本无需承担的国际义务。

需要注意的是，此类决议虽然具有法律效力，但是并不具有创设新的行为规则的作用，而是安理会作为一个执行机构为了保证当事国依法履行国际义务而采取的执行措施。无论是规定作为缔约国的国家应当承担国际条约义务的决议，还是将作为非缔约国的国家纳入某一国际条约，向其施加相应的法律义务的决议，其所依据的亦仍然是既有的国际法原则和规则6。因此，在这类决议中，安理会担任的只是一个促进既有国际法原则规则在国际交往中得以遵守和实现的法律执行者的角色。

（三）造法性决议

随着国际安全局势中不稳定因素的相继出现，安理会及时地采取有效措施应对安全隐患显得尤为重要，因此，安理会的决议开始出现了新的内容，即开始出现造法性决议的实践。造法性决议是指安理会的决议突破了传统的政治性和执行性的边界，不再局限于针对特定当事国，而是为所有成员国创设义务、具有普适性的决议。例如，安理会1999年通过的第1269号决议规定，全体成员国应当“通过双边和多边协议、安排开展合作，防范和打击恐怖主义行为，保护本国国民和外国人免受恐怖主义袭击，对实施了恐怖主义行为的罪犯进行审判，并且通过一切合法手段预防和抵制本国境内的任何准备或者资助恐怖主义的行为”7。再如，2001年第1373号决议规定全体成员国不得为恐怖主义提供任何支持和安全庇护，2004年1540号决议禁止成员国向非国家行为者扩散生化武器。

三、造法性决议的法律地位

安理会在制定造法性决议的实践中，突破了其固有的执行机构的职能，为成员国创设了新的国际法义务，这样的协议是否有效，联合国是否赋予了安理会这样的职权，造法性决议是否属于国际法渊源的范畴等一系列问题引发了很多争议，下面将对这些问题进一步进行探讨。

（一）安理会的职权是否包括了制定造法性决议

安理会的职权来源于《宪章》的授权，《宪章》第二十四条规定，“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。”可见，安理会维护国际和平与安全的职权来自于宪章各当事国的授权，《宪章》的授权并未将安理会的职权限制在促进和保障既有义务之实现的范围内，而是概括地将维护国际和平与安全之主要责任授予了安理会，并且同意其在执行这些责任时的一切行动可归因于各成员国，当然这种归因的前提是安理会的行为与维持国际和平与安全有关并且符合宪章的宗旨。上述安理会的造法性决议无一不是涉及当下重大的国际安全问题，安理会做出决议对这些安全隐患进行制止亦符合联合国维护国际和平与安全的宗旨。再者设立安理会的目的在于“保证联合国行动迅速有效”，针对当下恐怖主义空前严重、各国人民深受其害的形势，相比于在发生了恐怖事件之后再对这些破坏和平的行为进行制裁，通过造法性决议为各国设定义务来促使国际社会积极采取行动以应对恐怖主义威胁显得更加主动、有效，符合安理会的设立宗旨。另外，相比于组织世界各国商议制定反恐协议，安理会决议的通过更加高效，可以迅速依据决议采取行动，这些优势也使得制定造法性决议成为应对危机的最佳选择，符合合理性的要求。

有反对的观点认为，国际社会不存在超国家的立法机构，若承认安理会造法的合法性，则安理会便具有了超越国家之上的立法权限，是对国家主权的严重损害。但是需要注意到的是，安理会在制定造法性决议时已获各成员国授权而代表各成员国行事，即相当于各成员国是该决议的制定主体，因此造法性决议类似于条约，是经各国同意达成的合意，只不过这种合意是一种事前的合意，实际上的国际立法者仍然是國家，安理会本身不具有国际立法的权利，只是为了保障安理会能正常履行其职能，各成员国通过同意把一部分国际立法权（限于为了维持国际和平与安全的需要）让渡给了安理会，安理会制定造法性决议的行为并不构成高于国家的国际立法行为。因此，安理会的造法性决议应视为经各成员国授权的行为，属于安理会的职权范围。

（二）造法性决议是否具有法律拘束力

《宪章》第二十五条规定，“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”《宪章》第四十九条规定，“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法。”可见，各国承认安理会决议的法律效力，并承诺通过自愿和协助的方式使安理会的决议得以履行，以同意的方式赋予了决议拘束力和执行力。根据上文的论述，造法性决议的制定属于安理会的职权范围，即造法性决议符合合法性的要求，自然应当包括在二十五条和四十九条之内，那么，对于造法性决议，各会员国同样有义务接受、履行，并于必要时通力合作以促成其执行。因此，造法性决议具有法律拘束力。

（三）造法性协议是不是国际法的渊源

国际法渊源指国际法作为有效的法律规范的表现形式8。通说认为，国际法的渊源被规定在《国际法院规约》第三十八条第一款，即仅包括条约、习惯、一般法律原则三种，且进一步规定司法判例及各国权威最高之公法学家学说为确定法律原则之补助资料。由于这一条款并无任何弹性规定，因而很多学者认为除了上述渊源之外，不存在其他形式的国际法渊源。但是，应当注意到的是，国际法院于1946年设立之时，国际社会尚未有大规模国际组织出现，而联合国安理会也尚未开始真正发挥其职能，因而在《国际法院规约》列举国际法渊源时，并未包括国际组织的决议，甚至没有将其包括进“确定法律原则的辅助资料”9。但是，在那之后，大规模的国际组织相继出现，并且开始在国际交往中占据越来越重要的地位，特别是联合国，已经成为包括193个会员国在内的重要的国际社会参与者，而安理会的造法性决议也在实际上创设了新的国际法规则。时代的发展赋予了国际法渊源以新的内容，确定造法性协议是不是国际法的渊源不应从以往既有的外延入手而直接否定其地位，而应当从渊源的定义入手来判断其是否具备渊源的构成要件。

根据上面的论述，造法性决议的效力产生于各会员国的合意、其拘束力得到了会员国的承认、且各会员国承诺以通力合作的方式保证其实施，其法律拘束力不可否认，再者造法性决议为全体会员国创设了新的国际法义务，具备新的权利义务内容，有别于执行性决议。因此，造法性决议作为有效的国际法规则的载体，应当作为国际法的渊源之一。

参考文献：

[1]梁西.国际组织法[M]，武汉：武汉大学出版社，2011.

[2]王虎华.国际公法学[M]，北京：北京大学出版社，2015.

[3]王虎华、蒋圣力.联合国安理会决议造法的国际法思考[J]，时代法学，2015（12）.

[4]王虎华.契约性条约问题的理论辩证[J]，法学，2013（12）.

注释：

1.梁西.国际组织法[M].武汉：武汉大学出版社，2011.第118页.

2.卢月.联合国安理会决议的法律属性探讨[J].人民论坛，2014，（6）.

3.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/RES/2259（2015）

4.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/RES/2333（2016）

5.http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/RES/2327（2016）

6.王虎华，蒋圣力.联合国安理会决议造法的国际法思考[J]，时代法学，2015（12）.

7.http：//www.un.org/zh/sc/documents/resolutions/99/s1269.htm

8.王虎华.国际公法学[M].北京：北京大学出版社，2015.第14页.

9.卢月.联合国安理会决议的法律属性探讨[J].人民论坛，2014，（6）.