北京市老城区房屋征收中土地使用权评估问题思考

陈汉明 张萌

摘 要：本文根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，发现在现有房屋征收补偿体系中对于土地使用权的估值有着很大的缺失。在研究了我国土地使用权立法沿革，中外房屋征收补偿中涉及土地部分的比较，分析了在房屋征收补偿中对土地使用权估值的重要性。在分析了北京老城区房屋特点，和适用的评估方法的基础上，认为应采取房地合评，且以市场法为主，其他方法分为辅，按公益性征收和旧城区改建的目的分别采用的估值思路。

关键词：房屋征收；土地使用权；房地产评估

中图分类号：F301.22 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）18-0248-02

北京市老城区（特指东城区西城区），处在城市的最中心区域，文化氛围及其浓厚，古老的胡同和四合院是北京市历史的见证。随着经济快速发展，老城区需要拓宽道路解决拥堵问题；随着居民生活水平的不断提高，在老旧小区、胡同房屋大面积破损情况下，也需要对老城区进行重新规划，翻新改造和建设一批适合现代经济社会生活需求的住宅区；随着国力的崛起，我国在国际政治舞台上扮演着十分重要的角色，越来越多的国际政治、经济和文化交流在作为中国首都的北京市开展，也不断有国际组织以北京为总部，北京市有必要建设一些高质量的办公和适合经济文化交流的建筑。這就涉及到老城区一些房屋征收的问题。

公平合理的补偿是征收工作顺利进行的关键，而补偿的基础和依据是被征收房屋及土地使用权的价格评估。虽然在《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条中规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”，但此规定只是将土地使用权看作房屋价值的影响因素进行考虑，界定比较模糊，隐含了土地使用权价值。《北京市国有土地上房屋征收评估暂行办法》（2016）第七条规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”。但是只是将土地使用权作为一个考虑因素，具体的补偿标准没有做出明确。尤其在北京市老城区的胡同和老旧小区，存在着房屋面积小，人口密度达，主要的溢价在于地理位置的优越性。征收管理若单纯参考房屋价值，会对被征收方的利益造成极大损失，会触发极大的矛盾。

有一些专家和学者已经对此问题有一定研究。《城市房屋征收中土地使用权评估问题思考》[1]（荆颖蔷，杨勇，乔俊耀）分析了现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，发现征收评估中土地使用权价值的体现缺失或隐含，土地使用权价值没有得到足够的重视。为了能真正反映土地使用权在征收中的重要性及土地的潜在增值，在评估中应采取房地分开评估和考虑未来规划产生的土地增值的基本思路，落实这个思路需要立法、政策、信息和专家等方面的支持。《借鉴英国经验完善中国土地产权流转》[2]（朱怡，杨新海），《中、德房屋征收拆迁补偿制度之比较研究》（何琳，周艳媚）[3]《海峡两岸土地征收与补偿制度之比较研究》[4]（朱子庆），比较了中国与英国、德国、台湾的征收补偿制度的不同，尤其是土地所有权，土地使用权部分补偿的不同。我国可以借鉴他们的经验来完善自己的制度。

1 房屋征收中土地使用权评估的重要性

1.1 适应土地使用权的“永续性”的需要

国土资源部办公厅关于妥善处理少数住宅建设用地使用权到期问题的复函（国土资厅函〔2016〕1712号）“在尚未对住宅建设用地等土地使用权到期后续期作出法律安排前，少数住宅建设用地使用权期间届满的，可按以下过渡性办法处理：一、不需要提出续期申请。少数住宅建设用地使用权期间届满的，权利人不需要专门提出续期申请。二、不收取费用。市、县国土资源主管部门不收取相关费用。三、正常办理交易和登记手续。”根据国土资厅函〔2016〕1712号的文件可以看出，现在国家已经表态，居民住宅土地使用权自动续期，不需缴费，不影响交易使用继承，实质上表现为房屋土地使用权的永续性。所以土地所以在现有的国家政策下，土地一定意义上是“永续”的，即使在房屋产权到期后，所有人也有机会继续享有房屋产权。因此土地使用权是房屋所有人的重要资产，是房屋价值中的重要的部分。所以在拆迁估值过程中，应当充分考虑到土地使用权的价值。

1.2 保障被征收人合法权益的需要

对于被征收人而言，我国的《物权法》《土地管理法》等法律明确规定，合法的城市房屋所有权人享有该房屋占有范围内的土地使用权，因此，与房屋一样，土地使用权是被征收人所拥有的重要资产。作为土地使用权人在房屋未被征收前，可以在法律许可的范围内对其使用的土地享有占有、使用、收益的权益，并可以适当处分其土地使用权。国家为了公共利益对其房屋进行征收的同时收回了土地使用权，即终止了其对土地使用权的合法权益，使其不能再从该土地使用权中获得使用和收益。因此，征收补偿时对土地使用权益应该充分考虑，从而保障被征收人的合法权益。

现有的征地补偿仅针对征地前土地的产出，未包含土地的未来增值，而从目前我国征地的实际情况看，土地征用后，由于区位、规划和开发投入等多因素作用，通常会产生巨量的土地增值，其数量往往是征地费用的上百倍。这部分本应由土地所有者、开发者以及政府共同所有的巨额利润，却由于现行补偿内容的不完善而被地方政府和土地征用者强制占有，忽视了被征收者对集体土地拥有的使用权、收益权和处分权，使被征收者利益得不到充分保障。

对土地使用权的合理补偿是确保房屋征收活动顺利进行的关键。法律赋予被征收人享有土地使用权，就要依法保护被征收人的合法权利，对房屋征收活动中的土地使用权给予足够的重视。补偿评估的过程中，既要考虑被征收人的土地使用现状，又要考虑到贡献土地使用权后土地的潜在增值，对土地使用权的价值进行科学的评估，并以此为依据确保土地保值增值及被征收人的合法权益。

2 北京市老城区房屋征收管理特点

本论文将北京市老城区居民住宅界定为，北京市东城区和西城区的胡同、四合院，老旧小区等。北京市老城区的居民住宅总体特点为地理位置优越，住宅居住面积小人口众多且有历史遗留的产权问题。

北京市老城区的四合院、胡同等具有文化意义，房屋征收管理需要征求北京市文物保护部门的意见。因为北京市老城区的房屋地理位置多位于北京二环以内，交通拥堵；因为地理位置优越，商圈、办公区域需求量大。所以政府征收老城区的房屋的征收目的较为急切，需要改善基础设施建设和促进地区经济发展。北京市老城区的房屋大部分使用年限长，配套设施不能满足现代居住需要，配套设施不完善，需要更新改造。

老城区的居民住宅一般都面积小，人口多。为解决这一问题，自建房比例大，这对未来的征收管理造成了较大的困难。因为历史遗留因素，产权不明确，有公租房的产权形式存在，有政府默认情况下的自建房，对这些房屋和其对应的土地使用权，是否和如何进行补偿，也是一个值得探讨的问题。

3 房屋征收中土地使用权评估思路及方法

3.1 评估思路

在未来在国有土地上房屋征收管理过程中，为了真正体现土地使用权的潜在价值，科学地进行评估，应明确房屋征收补偿不得低于被征收房屋和其对应土地使用权的市场价值。针对北京市老城区的特点，主要采用市场法。对于其他方法，将房屋征收管理分为两个部分，公益性和旧城区改建，就其特点分别采用。

3.2 评估方法

在土地使用权估值过程中，一般都采用成本法，基准地价修正系数法或者假设开发法，这些方法都有理论基础，也有逻辑性，但是都存在一些较为严重的问题，导致结果不可靠或不准确。

首先，被征收房屋的价值必须包含该被征收房屋内含的、其对应的土地使用权。

第二，被征收房屋的价值主要由被征收房屋所内含的、其对应的土地使用权贡献。

第三，土地使用权价值可以用市场法先评估出该被征房屋及其内含土地使用权的市场价值，再扣减该房屋的市场价值，当然，房屋的市场价值可以采用成本法测算。绝大部分情况下，采用市场法测算出被征收房屋及其内含土地使用权的价值即可，没必要再去扣减被征收房屋的价值，单独测算计算该土地使用权的价值。但如果这么做，我们就会发现一个有趣的现象，在北京市，房地产的价值中，土地贡献可能高达八九成以上。

由此可见，我们在估测土地使用权价值时用到了市场法、成本法和假设开发法等方法。

3.3 方法应用

几个方法各有特点，各有适用性。其中最适合、最主要的方法为市场法，这是最有效最合理的方法，通过与相似资产的对比，可以得到合理的价格。所以在房屋征收过程中需要以市场法为主，其他方法为辅。

3.3.1 公益性征收管理

对于公益性征收管理，因为征收之后的管理没有收益，所以并没有损害到被征收方的潜在收益，损害的是被征收方现有的土地所有权价值。所以最有效的估值方法是成本法，由政府给予一个基准价格，然后评估师在此基础上进行调节。

然而这种方法存在一个问题，政府给定的基准价格可能并不能达到被征收方的预期。根据《北京市人民政府关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》（2014-09-10），老城区的基准地价大致25000-30000元/平方米，而北京市老城区的房屋特点多是建筑面积小，人口众多，如果单纯按照基准地价得到的补偿金额是远远低于北京市房价水平的，会让被征收方面临无房可住的情况。所以评估师在估值过程中，也应保障被征收方合理利益，参考北京商品房的平均交易价格，在补偿的基准地价上一定的溢价，给予被征收方合理公平的补偿。

3.3.2 旧城区改建

为了促进地区经济发展，改善居民生活条件，会对于旧城区重新规划。完善配套设施，建设写字楼商圈。在旧城区改建完成后，会实现土地的溢价，会带来巨额的增值。而这对于被征收方来说，他们的土地被征收后，他们就损失了获得潜在收益的机会。所以在征收过程中，对于这些被征收方，应当保护他们的权益，告知土地征收的目的。在估值中，在用成本法做出了基本补偿额的情况下，应当运用收益法和假设开发法对被征收土地的潜在收益进行估算，潜在收益对被征收方进行补偿。

而在收益法和假设开发法应用中，要合理确定未来收益和相关比率，因为设定较为主观，要时刻保持科学性和严谨性。合理預测未来收益，既能为被征收方谋取更多利益，也能维护开发商的利益。

参考文献

[1]荆颖蔷，杨勇，乔俊耀.城市房屋征收中土地使用权评估问题思考[J].运城学院学报，2013，31（01）：62-65.

[2]朱怡，杨新海.借鉴英国经验完善中国土地产权流转[J].国际城市规划，2007，（02）：78-82.

[3]何琳，周艳媚.中、德房屋征收拆迁补偿制度之比较研究[J].特区经济，2011，（02）：112-115.

[4]朱子庆.海峡两岸土地征收与补偿制度之比较研究[D].中国政法大学，2013.