山西煤炭产业变化对财政收入的影响分析

2018-10-27山西省预算会计研究会课题组

山西财税 2018年10期

□《山西省预算会计研究会》课题组

一、山西煤炭产业、经济状况、财政收入的现状分析

（一）山西煤炭产业发展简况

1.整体经济发展情况简介

2011-2016年，山西省GDP的增速先降后升，受资源型产业过大过重，供给侧结构性改革去产能、转方式的影响，山西GDP增速下滑（见表1）。2014年，山西以9.77亿吨煤炭产量重回中国第一产煤大省位置，2015年却以3.1%的GDP增速成为全国倒数第2。2017年以来，山西省GDP增速延续了2016年逐季回升的发展态势，2017年前三季度山西地区生产总值达10460.38亿元，同比增长7.2%，超过全国平均水平0.3个百分点。经过2014年一季度以来的14个季度后，首次超过全国水平。

2.煤炭产业发展状况

2011-2016年间，山西省煤炭销售收入波动较大，呈下降趋势，由2011年的8375.7亿元下降到2016年的2404.3亿元，整体下降了5971.4亿元；煤炭价格下滑，综合售价从2011年的596元/吨下降到2016年的292元/吨，整体下降了304元/吨。经济增速下滑，需求降低，山西煤炭市场面临着很大的困难。随着2017年经济增速回升，山西省煤炭销售收入及综合售价有所提升，1-10月，煤炭销售收入为2978.9亿元，高于2016年全年的销售收入，综合售价为446元/吨，达到2014年以来的高峰（见表2）。

表1 山西省2011-2017年GDP及其增长率单位：亿元

表2 山西省2011-2017年煤炭销售收入及综合售价变动

“十三五”及以后长时期内，煤炭仍将是我国的主要能源。目前我省煤炭行业面临的困难很大，但支撑行业发展的有利因素仍然存在。从能源消费看，我国人均用能仅3.2吨标准煤，而德国、法国、日本在5吨左右，美国在10吨左右，差距还很大。随着我国人民群众生活水平不断提高，国内生产总值达到中等发达国家水平，能源消费总量还将增加，因此在相当长的一段时间内，我国还是以煤炭为主的能源生产、消费格局，煤炭仍是最经济、最可靠的能源资源，主体能源地位不会改变。山西作为大型煤炭基地和煤电外送基地，将继续发挥能源大省和煤炭大省的重要作用。

3.财政收支现状分析

“十二五”时期，山西省随着财政体制改革深入推进，一般公共预算收入由2010年的969.7亿元增加到1642.2亿元，年均增长11.1%，财政经济实力进一步增强。2016年，全省一般公共预算收入完成1557亿元，下降5.2%，减收85.2亿元。税收收入完成1036.7亿元，下降1.9%，减收19.8亿元。非税收入完成520.3亿元，下降11.2%，减收65.4亿元。2016年，全省一般公共预算支出累计3441.7亿元，比上年增长0.7%，其中：民生支出2837.8亿元，占全部支出的82.5%。2017年1-11月，全省一般公共预算收入完成1721.2亿元，其中税收收入收入完成1326.7亿元，煤炭税收完成额588.1亿元，占一般公共预算收入34.2%，占税收收入44.3%。

4.煤炭产业税收对财政收入的贡献状况

（1）山西煤炭税收及财政总收入增速变化

由图1可以看出，2011-2016年间，山西煤炭税收增速先下降后上升，其中，2013年、2014年的增速为负，财政总收入也是从下降到上升的发展趋势，2014-2016年呈负增长状态，除2015年外，山西煤炭税收变化与财政总收入变化基本呈同向变动。可见，煤炭税收对财政总收入有着正向的影响。

图1 2011-2016年山西煤炭税收及财政总收入增速变化

（2）煤炭产业税收占财政总收入的比重的变化

由上表3可以看出，从2011年到2016年，山西煤炭税收占财政总收入的比重，是一个从下降到上升的过程，其中2011年所占比重最高为13.63%，2014年比重最低为8.77%，总体而言，都占到10%左右的比重。煤炭产业一直是山西省支柱性产业，行业税收占据财政总收入中不可或缺的比重，煤炭产业的发展也对山西经济及财政起到不可忽视的作用，但经济转型也是山西省目前面临的最主要的问题，要在控制煤炭行业持续发展的同时，鼓励新兴产业的发展。

表3 2011-2016年山西省煤炭行业税收占财政总收入的比重分析单位：亿元

（二）山西煤炭产业存在的问题及原因分析

1.煤炭行业产能过剩

山西煤炭年产量从2011年的8.72亿吨连续上升到2015年的9.77亿吨。2016年因推进供给侧改革，缓解煤炭产能过剩，煤炭年产量下降到8.32亿吨。山西煤炭年销量在2011-2014年间呈上升趋势，从8.8亿吨上升到10.04亿吨。2015-2016年开始下降，销量分别为8.16亿吨、7.52亿吨，同比下降了18.7%、7.8%（见图2）。这说明从2015年开始山西煤炭产业出现产能过剩。

图2 2011-2016年山西煤炭年产量与年销量

山西产出的煤炭与加拿大、澳大利亚、印度尼西亚、南非等国家相比，质量不高，煤炭运输成本较高。从国内煤炭消耗市场看，主要集中在沿海工业发达的地区，相对于进口的国外质量高、污染低，尤其是东南亚地区的煤炭，山西省煤炭在沿海地区的竞争中，处于劣势。特别是近几年来，随着我国沿海地区煤炭的进口量不断加大，使得山西煤炭在煤炭消费主要场所即沿海地区的市场需求量下降，导致了山西煤炭的主要国内市场的产路滞销。

2.煤炭企业亏损严重

由表4可以看出，晋煤从2011年开始净利润下降，2013-2016年出现负的净利润。同煤2011-2013年净利润下降，其中2013年净利润为负，2014年有所回升，2015年又出现负的净利润。阳煤2011-2016年的净利润整体呈下降趋势，其中2015年出现负的净利润。可以看出，2015年三个企业都出现较大的负利润，煤炭企业严重亏损。

2015年，山西省煤炭产量为9.77亿吨，生产企业的商品煤销售任务只完成了8.16亿吨，与上年同期相比下降了18.7%；煤炭综合售价从2011年的596元/吨逐年下降到2015年的263元/吨。因此，销量降低、煤炭价格下降导致煤炭企业亏损。

表4 晋煤、同煤和阳煤集团2011-2016年净利润情况单位：万元

3.煤炭清洁高效利用率不高

由于山西对煤炭清洁高效的总体布局不清晰，洁净煤核心技术仍欠缺，对比当今国际国内煤炭清洁高效利用的先进理念、技术等在诸多方面还存在较大差距，表现在：全省煤炭资源平均回采率仅为50%左右，比国际水平低10至20个百分点，导致大量煤炭资源消耗、浪费；山西煤炭整合重组后，办矿主体企业数量仍较多，生产分散，产能过剩依然存在，同时煤炭产品深加工、精加工和转化率还不高，产品附加值和科技含量低；山西涉及到煤炭清洁高效利用的法律法规和政策不完善，管理体制、监管机制也不健全。

（三）煤炭产业存在的问题对财政收入不利的影响分析

1.煤炭产能过剩，财政收入减少

作为产煤大省，山西省2015-2016年煤炭销量开始下降，分别为8.16亿吨、7.52亿吨，同比下降了18.7%、7.8%，与9.77亿吨、8.32亿吨的产量相比，显示出从2015年开始煤炭产业出现产能过剩。同时，2015-2016年山西省财政总收入分别为23,848,881万元、22,534,829万元，同比下降了11.73%、5.51%，由此说明，煤炭销量减少引起产能过剩、财政收入减少。

2.煤炭价格下滑，山西煤炭行业税收收入负增长

图3 2007-2017年山西省煤炭行业税收增长率

近年来，山西税收对煤炭行业的依存度依旧很高。面对经济下行，煤炭综合售价从2011年的596元/吨逐年下降到2015年的263元/吨，山西税收呈现快速下降的态势。从图3可以看出：2007-2012年份该行业税收波动增长，其中2008年增幅最大为45.52%，2013-2014年，煤炭行业税收收入出现持续负增长，是山西税收收入不断下降的主要原因。2015-2017年有所回升，其中，2016年煤炭税收增长率为13.52%，全省煤炭（原煤洗煤）行业税收累计完成281.3亿元，占全部税收总额的27.1%；2017年1-11月的煤炭税收较2016年全年，增长了109.07%

3.环境污染严重，财政节能环保支出逐年上升

图4 2011-2016年山西省财政节能环保支出

通过煤炭资源整合，煤炭企业担负社会责任的意识和能力也在增强和提高。虽然企业陆续对矿山进行了环境整治，山西省财政2011-2016年的节能环保支出逐年增加，由821770万元增加到1155371万元（图4），但是山西省水质污染、空气污染等环境问题仍然比较严重。

二、山西煤炭产业变化对财政收入的影响

从经济变动与煤炭产业发展变动的关系、经济变动与财政总收入变动的关系及煤炭产业发展变动与财政总收入变动的关系三方面分析山西煤炭产业变化对财政收入的影响，主要使用比例系数、弹性系数、边际系数三个指标来衡量。其中，比例系数是指后者与前者的比值；弹性系数是后者的变化率与前者的变化率的比值，也就是指当后者变化百分之一所带来的前者的变化百分比；边际系数是后者的增加值与前者的增加值的比值。

表5 2011-2016年山西GDP和煤炭销售收入相关数据单位：亿元

表6 2011-2016年山西GDP和财政总收入相关数据单位：亿元

（一）经济变动与煤炭产业发展变动的关系

1.经济变动情况分析

由表5可以看出在2011-2015年间，在我国供给侧结构性改革去产能、转方式的大势下，由于山西省资源型产业过大过重，GDP的增速持续下降，到2016年才略有回升。山西省经济发展增速下滑的原因首先是山西经济的结构性问题，它以能源重化工为其重要经济支柱，煤炭产业占经济发展的主导地位，而现在国民经济发展重在转型，这是造成其经济发展不利的最主要因素；其次是山西的区位远离亚洲新月型经济带，不属于“一带一路”发展范围，在未来发展中，这一不利因素会更加凸显；第三是山西国企占比比较大，造成其经济转型较为困难。

2.煤炭产业发展变动情况分析

如表5所示，2011-2013年山西煤炭销售收入呈增长态势，其中，2013年收入最高为14178亿元，然而2014年和2016年出现了高达77.36%和53.37%的负增长，分别为3210亿元和2404亿元。虽然2015年的煤炭销售收入相较2014年有所回升，为5156亿元，但与2013年相比还相差较远。煤炭销售增加值除2014年和2016年外，其余均为正值，其中2012年最大，为3494.3亿元，2014年最小，为-10968亿元。以上分析说明了2011-2016年间山西煤炭销售收入波动较大，煤炭行业发展不容乐观。

3.经济变动与煤炭产业发展变动的关系分析

GDP与煤炭销售收入的比例系数是衡量煤炭收入占GDP比重的主要指标，从表5可以看出，2014-2016年山西省煤炭企业税负水平的变动趋势总体相对平缓，2012-2013年的比例系数相对较高，也可以看出，2015年煤炭产业税收降幅小于煤炭产值降幅。由此说明，随着2013年山西煤炭产值的下降，煤炭产业税收下降。2011-2013年，煤炭销售收入占GDP的比例系数、边际系数逐年上升，弹性系数逐年下降，然后比例系数开始波动下降，弹性系数和边际系数出现负值。其中，2014年山西煤炭产业税收弹性系数为-15.79，边际系数为-114.01，并且从2014年开始这两个数据与前三年相比都相差较大，这说明GDP变动对煤炭销售收入的变动比较敏感。从2014年起，受煤炭企业变化影响，税收下降的幅度大于煤炭产值的增加幅度，政府财政收入减少。

（二）经济变动与财政收入的变动关系

1.财政收入变动分析

由上表6可以看出，2011-2016年山西财政总收入呈先增后降的趋势，其中2014年达到最大为2724.9亿元。2011到2013年间财政总收入增长速度均为正值，但已表现出持续的下降趋势，2014年起开始出现负增长，2015年甚至出现了高达22.73%的负增长，2016年虽有所回升，但增长速度仍为-5.51%。

2.经济变动与财政收入的变动关系

经济变动与财政收入变动的比例系数是衡量财政收入变动的主要指标。从表6可以看出2011-2016年的经济变动与财政收入变动的比例系数相对稳定，基本接近0.2，这说明经济变动与财政收入可能存在着高度正相关性。弹性系数、边际系数衡量了财政收入随着经济的变动而发生的变动，2011-2013年弹性系数和边际系数为正，2014-2016年为负，其中，2015年经济变动与财政收入变动的弹性系数为-3.79，边际系数为-63.41，数值明显大于其他年份，说明在这一年财政收入变动对经济变动比较敏感，财政收入下降幅度较大。

表7 2011-2016年山西煤炭销售收入和财政总收入相关数据单位：亿元

（三）煤炭产业与财政收入的变动关系

1.煤炭产业变动对财政收入的影响

煤炭产业变动与财政收入变动的比例系数是衡量财政总收入占煤炭销售收入比重的主要指标。从表7可以看出2011-2013年的财政总收入占煤炭销售收入的比例系数由0.27下降到0.19，2014-2016年又波动上升，其中2014年比例系数为0.84，2016年为0.94，这说明在2014-2016年财政总收入和煤炭销售收入都存在下降现象，但煤炭销售收入下降的幅度大于财政总收入的下降幅度，煤炭行业存在发展危机。

经济变动与财政收入变动的弹性系数和边际系数分别反映了财政总收入的变动对煤炭销售收入变动的敏感程度，2015年弹性系数和边际系数均为负值，说明2015年财政收入变动对经济变动呈负相关。2011-2013年弹性系数和边际系数逐年减少，2014-2016年数值呈现波动变化，2014年弹性系数为0.01，边际系数为0和2016年弹性系数0.1，边际系数0.05都说明了在这个阶段煤炭销售收入下降幅度远远超过财政总收入的下降幅度。种种迹象表明，山西煤炭产业面临着发展危机。

2.经济变动对财政收入的影响中，煤炭产业占居的比例关系

经济变动与财政收入可能存在着高度正相关性，而煤炭产业的变动对山西经济变动的影响较大，可以说，经济变动对财政收入的影响中，煤炭产业占居的比例较大。

随着2013年山西煤炭产值的下降，煤炭产业税收开始下降。2011-2013年，煤炭销售收入占GDP的比例系数、边际系数逐年上升，弹性系数逐年下降，2014-2016年比例系数开始波动下降，弹性系数和边际系数出现负值，GDP变动对煤炭销售收入的变动比较敏感。从2014年起，受煤炭企业变化影响，税收下降的幅度大于煤炭产值的增加幅度，政府财政收入减少。

GDP与煤炭销售收入的比例系数是衡量煤炭收入占GDP比重的主要指标，煤炭产业销售收入与财政收入的比例系数是衡量财政总收入占煤炭销售收入比重的主要指标。随着2013年山西煤炭产值的下降，煤炭产业税收下降，从2014年起，受煤炭企业变化影响，税收下降的幅度大于煤炭产值的增加幅度，政府财政收入减少。2011-2013年的财政总收入占煤炭销售收入的比例系数持续下降，2014-2016年财政总收入和煤炭销售收入都存在下降现象，但煤炭销售收入下降的幅度大于财政总收入的下降幅度，说明经济变动对财政收入的影响中，煤炭产业占居的比例在下降。

三、促进山西财政收入稳健增长的对策

山西省作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，应在推进资源型经济转型改革和发展中发挥重要作用。为了促进山西财政收入稳健增长，要积极贯彻《国务院关于支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展的意见》的精神，加快破解制约资源型经济转型的深层次体制机制障碍和结构性矛盾，走出一条转型升级、创新驱动发展的新路，努力把山西省改革发展推向更加深入的新阶段，提出对策建议如下。

（一）促进煤炭产业发展

为促进财政收入的增加，一方面，税务部门要加强税收执法，严格税收征管，完善财税政策，促进煤炭企业发展；另一方面，由于山西是一个煤炭资源大省，煤炭产业税收占财政收入的比重非常大，促进煤炭产业的发展也会增加财政收入。

1.完善财税政策，促进煤炭产业发展

（1）加强税收征管

煤炭资源税改革是税制上的突破和创新，这也对煤炭资源税的征管提出了新的更高的要求。针对征管中存在的问题，税务机关应强化信息支撑，推进煤炭资源税信息平台建设，完善部门协调机制，规范管理标准，探索建立以税源管理为基础，综合考虑企业的涉煤税种，建立健全煤炭资源税数据库，指导纳税人准确核算应税煤炭销售额，据实核算准予扣除费用，防止税源跨界转移形成征管漏洞，提升科学化管理水平；以准确核实收入为核心、以规范洗煤折算为重点的煤炭资源税专业化征管新模式，满足煤炭资源税从价定率的需求。

（2）税收促进煤炭行业可持续发展

山西省的煤炭行业对财政收入的贡献仍然很大，影响着全省经济发展。只有税务部门要落实好各项税收政策，促进煤化工、煤层气等煤炭深加工产业快速发展；要落实好发展高新技术产业、鼓励自主创新等税收优惠政策，引导产业结构调整，加快淘汰落后产能，增强发展后劲。要制定科学的税收计划，要充分考虑煤炭价格的水平高低及变化趋势，确保税收计划的科学务实，促进煤炭行业可持续发展和地方财政收支的长期平衡。

2.完善行业设施和人才建设，提高资源配置效率

（1）鼓励兼并重组

煤炭企业兼并重组将是未来煤炭行业调整的主要方向，也是煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的关键举措，更是提高煤炭行业集中度、推动产业结构迈向中高端的主要路径。山西是较早实施煤炭大集团战略的主要产煤省，近几年，山西省通过兼并重组，建立了特大型、大型煤炭集团、煤炭企业集团和煤炭循环经济工业园区，主动消减库存，优化产品质量，化解过剩产能。对资源上、下游产业实施兼并重组。例如，鼓励化工与煤炭企业进行联合重组，形成上下游一体化的大型煤化工龙头企业，提升山西省的煤化工影响力。

（2）加快基础设施建设

为了促进山西省煤炭产业的转型发展，在新的阶段对煤炭产业的基础设施建设应以建设大型的物流运输体系为目标，完善煤炭产业的供销市场信息网络体系，整合企业的供应物流体系，加强铁路建设和公路建设，发挥和合理利用铁路运力，保障山西省煤炭外运的顺利进行。

（3）注重煤炭清洁高效利用顶层设计

面对煤矿开采面临水、火、瓦斯和冲击地压、高地温等严重灾害威胁，山西省应强化政府对洁净煤产业发展的引导和政策推动，增强政府在煤炭产业发展、资源利用和生态环境保护方面的综合决策和协调能力，统一编制山西煤炭清洁发展规划，确定煤炭绿色开采、洁净加工、清洁利用、污染控制等重点领域的重点任务；应加强研究制订不同项目类型的减排量核算方法，加快碳减排相关政策等信息系统建设，为碳交易开展奠定基础。

（二）大力发展实体经济

山西转型要着力培育战略性新兴产业，优化产业布局，细化产业目录，集中优势资源，加快构建多元化中高端现代产业体系，使战略性新兴产业形成经济增长的动力。

1.发展信息技术产业

山西要充分发挥我省气候区位适中、电力充沛等优势，组建大数据产业发展局，紧跟5G时代，围绕基础建设、产业开发、数据应用“三维一体”，实施大数据战略，发展数字经济，打通信息孤岛，推动数据资源开放共享，建设智慧山西，推进智能制造。在政府治理、公共服务和城市建设等领域广泛应用大数据，推动大数据与制造业、现代农业、服务业深度融合。

2.加快发展装备制造业

加快向“山西智造”转变，围绕轨道交通装备、重型机械、能源装备、化工装备、电子信息装备、纺机装备等优势领域，着力提升自主研发和系统集成能力，推进制造业与互联网融合发展，筹划建设省级装备制造业创新中心，重点推进太重风电装备园区、富士康光机电及工业机器人、晋能光伏电池及组件等项目建设。

3.积极发展新兴潜力产业

山西要依托新材料、新能源、新能源汽车、节能环保、生物医药等新兴潜力产业的既有基础，强化政策支持，瞄准发展前沿，加快占领行业高端，形成新的优势产业。做大做强新型金属材料、新型化工、新型无机非金属和前沿新材料，发展风电、光伏发电和生物质能等新能源产业。

4.改造提升传统产业

山西要推进新型综合能源基地建设，抓好晋煤外运，扩大晋电外输，实施晋气外送，保障国家能源安全。加大传统产业技术改造，加快传统产业与新技术、新工艺、新模式相互嫁接，促进煤基产业和原材料产业绿色清洁高效循环发展。深化煤电联营，推动煤电材、煤焦化、煤焦钢一体化发展。

（三）大力发展服务业

1.加快培育文化旅游业

以“旅游业+”为思路，积极发展全域旅游，建设文化旅游产业融合发展试验示范区，把握“安、顺、诚、特、需、愉”六字要诀，包装一批项目、引进一批战略合作者、培育一批经营主体、搭建一批投融资平台、打造一批旅游景区和精品线路，做强旅游品牌；发展生态游、商务游、休闲游、旅游养老、会展旅游、体育旅游等新业态。办好重大旅游节庆活动。抓好旅游公路和旅游服务设施建设。努力实现由文化旅游资源大省向文化旅游强省的跨越，把山西建成国内一流、国际知名的旅游目的地。

2.加快发展现代服务业

山西要完善地方金融体系，推进金融业创新发展，支持战略性新兴产业和现代服务业发展；制定支持咨询服务业发展的政策措施，加快发展以会计、法律、审计、评估、专利代理为重点的咨询服务业，推进咨询服务业快速发展；推进物流业智慧发展，加快构建立体式现代物流产业格局；加快完善会展设施，培育会展市场主体，延伸会展产业链。