我国税制改革发展历程与思考

2018-10-27王素芳

山西财税 2018年10期

□王素芳

今年是我国改革开放40周年。40年来，伴随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，我国税制也经历了历史巨变，从“利改税”到“双轨制”，从“双轨制”到统一税制，再从统一税制向现代税制迈进。实践证明，这几次重大税制改革，顺应了当时的历史背景和历史条件，有力激发了全社会发展活力和创新动力，保障了财政收入稳定增长，促进了经济发展和民生改善。

一、改革开放以来我国税制改革情况

纵观我国税制改革40年的历程，与我国改革开放的深入程度密切相关，可分为以下四个阶段：

（一）两步“利改税”阶段

1978年，以党的十一届三中全会为标志，我国开启了改革开放历史征程。从农村到城市，从试点到推广，从经济体制改革到全面深化改革，渐次推进、波澜壮阔，开辟出一条中国特色社会主义道路。我国税制改革也随之逐步深入而不断前行。

1979年到1981年，为配合对外开放，国家颁布实施了中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法等，对涉外企业实行了一系列税收优惠政策。

为了改革和规范国家与企业的分配关系，调动和激发企业发展生产的积极性，我国先后于1983年、1984年实行了两步“利改税”改革。第一步“利改税”于1983年初实施，主要是通过税收来规范国家与国营企业的利润分配关系，国营企业由上缴利润改为缴纳所得税。对于盈利的国营企业征收55%的所得税，税后利润的一部分采取多种形式上缴国家，余下部分企业自行支配。对国营小型企业，按八级超额累进税率缴纳所得税，税后利润原则上归企业使用。第二步“利改税”于1984年10月全面实施，主要是以税代利，对有盈利的国营大中型企业实现的利润继续按55%的税率征收所得税后，对剩余较多的企业再征收国营企业调节税，其余的全部留给企业。在这一改革中，原来的工商税分解为产品税、增值税、营业税和盐税；国营企业收入按11个税种向国家交税。

两步“利改税”确立了国家通过税收参与国民收入分配的模式。这一阶段的改革，较好地处理了国家、企业和职工个人三者的利益关系，逐步扩大了税收在财政收入中的比重，发挥了税收的经济杠杆作用，促进了对外开放和经济发展。

（二）税制“双轨制”阶段

改革开放初期，通过“利改税”和工商税制改革，我国初步建成了一套涉外税制和国内税制“双轨”并行的税制体系。在税制“双轨制”阶段，国内企业和涉外企业以两套不同的税制运行。

1994年，按照党中央提出的战略目标和十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在全国范围内实行了税制改革，确定了以增值税为主体的货物和劳务税制、改革了所得税制、调整了其他税收，初步建立起适应社会主义市场经济体制需要的税制。

1994年税制改革之前，涉外企业、外籍个人与内资企业和中国个人适用完全不同的税收制度。就流转税而言，对于内资企业，征收的是产品税、增值税和营业税；对于涉外企业，则一直沿用1958年制定的工商统一税。在所得税方面，我国对外资和外商投资企业给予各种税收优惠，通过运用优惠措施，引进了大量资金、先进技术和管理方法，有效促进了对外开放。1994年税制改革之后，我国没有对内外资企业所得税进行统一，仍然保留了外商投资企业和外国企业所得税法，一方面，鼓励了更多的外资企业进入中国市场，并且把更多的利润及项目留在中国；一方面，实现了税法的连续性和适应性的有机结合，为我国开拓了更为广阔的财源。除企业所得税外，其它各税包括增值税、消费税、营业税和个人所得税等基本实现了内、外资企业和内、外籍人员的统一，同时，对各个税种的优惠政策和减免权限也进行了规范。

对外资企业的倾斜，虽然造成了内资企业的不平等待遇，但是作为税收激励，在促进外资的流入方面起到了积极的作用。因而，当时实行的税制“双轨制”对于推进我国改革开放的深入是有效、正面和积极的举措。

（三）统一税制阶段

1994年实施的税制改革，是我国财税体制发展进程中一次具有里程碑意义的重大改革，它使得我国的税收制度朝着统一、简明、公平和适应市场经济的目标迈出了重要步伐。进入新世纪，我国通过实行企业所得税两法合并等多项改革，实现了内外资企业和个人适用税制的统一。

2001年12月，我国成功加入了世界贸易组织，对外开放进入一个新阶段。随着我国正式加入世界贸易组织，各种贸易壁垒及市场壁垒必然消除，在这样的背景下，内外资企业就会享受相同的国民待遇，如果继续适用原来的税制设计，内资企业仍然需要承受比外资企业更高的税收负担，既不合理，也不利于我国内资企业参与国际贸易及竞争。因此，统一内外资税收制度成为必然要求。

2008年，我国将内外资企业所得税法予以统一，正式颁布了《企业所得税法》，在税率、税基、税收优惠、纳税期限等多个方面均给予了统一。《企业所得税法》的颁布是我国税制现代化建设进程中的一件大事，具有划时代的意义：一是统一了内外资企业税收制度，营造了公平的税收环境；二是建立了税收法定宗旨；三是为我国后期加入国际税收合作、参与国际税收新秩序的重塑奠定了基础。

在企业所得税两法合并之后，我国又进行了统一内外资税收制度的一系列改革。例如，车船使用税和车船使用牌照税的统一，房产税和城市房地产税的统一，城市维护建设税、教育费附加内外资企业的统一等。这一阶段的改革表明，我国逐步进入到开放经济的更高阶段，体现出消除壁垒、要素自由流动的特点。

（四）现代税制阶段

改革开放40年，第四个阶段是现代税制阶段，这一阶段，深化税制改革面临的困难和挑战有增无减。从国际看，当今世界正在经历新一轮大发展大变革大调整，不确定不稳定因素依然很多。伴随着经济全球化、数字化，产品生产模式、企业组织形态以及国际贸易模式都发生了巨大变化，重塑国际税收新秩序成为必然。从国内看，我国经济发展进入了新时代，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。加快建设现代化经济体系，坚持以人民为中心，解决发展不平衡不充分问题，这些都对税制改革提出了新的更高要求。因此，建立现代税制具有迫切的时代意义。

十八大以来，围绕全面深化改革总目标，我国开启了构建现代税收制度体系的改革，主要特征是“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”。特别是税制改革、税收立法、减税降费协同推进，我国税收制度改革落地实施，取得重大进展。“营改增”全面完成，增值税对货物和服务全覆盖，开征66年的营业税告别历史舞台；资源税从价计征改革全面推进；消费税征收范围逐步拓展；环境保护税法出台实施；房地产税立法、个人所得税改革、健全地方税体系改革工作稳步推进；全国省市县乡四级税务机构分步合并和相应挂牌工作全部完成。

党的十九大报告对税制改革提出了“深化税收制度改革，健全地方税体系”的要求。下一步，在税制方面，将加强总体设计和配套实施，建立既符合中国国情又适应国家治理现代化要求、更具国际竞争力的现代税收制度体系，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

二、我国税制改革成功实践的启示

天道酬勤，春华秋实。40年改革开放总会给人们提供许多弥足珍贵的启示。从我国税制改革的成功实践看，主要体现在两个方面：

一是着眼于税制现代化。40年来，我国税制改革始终与中国特色社会主义市场经济体制改革的内部环境相适应。从“利改税”到税制“双轨制”，适应了改革开放初期开展对外经济合作、扩大企业自主权的需要；从税制“双轨制”到内外资统一税制，适应了当时营造统一开放、竞争有序市场环境的需要；从统一税制到逐步迈向现代税制，以适应新时代实现高质量发展和建设现代化经济体系的需要。

二是税制不断国际化。随着改革开放的进一步深入，我国开启了加强同世界交融发展的画卷，从引进来到走出去，从加入世界贸易组织到共建“一带一路”，我国税制改革始终与经济全球化的外部环境相适应。我们在简化税制、拓宽税基、优化税制结构、促进包容性增长等方面进行了积极探索，初步构建起适应经济全球化的税收政策和制度体系。

三、进入新时代我国深化税制改革的基本方略

党的十九大宣告中国特色社会主义进入了新时代。进入新时代，为我国税制改革发展赋予了新的内涵，如何在新时代背景下承继前期税改成果，进一步将税制改革引向纵深，需要凝聚新智慧、贡献新方案。我国深化税制改革的基本方略可从以下几方面概括。

（一）要与发挥税收在国家治理中的地位相匹配

进入新时代，要进一步确立税收治理观。要从国家治理体系建设和治理能力提升的角度来认识和推动税制改革，切实发挥好税收治理在国家治理体系中的基础性、支柱性和保障性作用。

（二）要与落实税收法定原则相结合

未来税制改革的目标定位和取向，要与落实税收法定原则紧密结合。新开征税种，一律由法律进行规范；将现行由行政法规规范的税种上升为由法律规范，同时废止有关税收条例。

（三）要与新经济发展方略相适应

在深化税制改革、推动创新发展等方面，要进一步展现税收的基础性作用和引领性作用。比如，2018年个人所得税法第七次大修后，不仅推动我国个人所得税向综合税制迈出第一步，还通过提高基本减除费用标准、设立专项附加扣除、优化调整税率结构等一系列措施，让纳税人享受到减税的红利，使税制设计更加公平、科学、合理。又如，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施等。

（四）要与现代财税体系构建相衔接

党的十九大报告从全局和战略的高度，强调要加快建立现代财政制度，明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。要立足当前，着眼长远，兼顾税收调控和筹集财政收入功能,着力完善直接税体系，健全间接税体系，进一步优化税制结构。通过调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。