落实容错纠错机制要避免三个“不平衡”问题

蔡新燕

今年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，强调要“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误”，“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”。《意见》释放出为改革创新者“撑腰护航”的坚定信号，让广大干部吃了“定心丸”。但是，在实践中要注意防范容错纠错机制虚置、滥用等潜在风险，从解决三个“不平衡”问题入手，进一步完善优化机制建设。

完善容错纠错机制，解决“容错”与“纠错”的不平衡问题

“容错”与“纠错”不平衡易导致机制运行发生侧偏。容错和纠错是“一枚硬币的两面”，纠错有助于更好地实现容错，没有纠错作为补充的容错很可能演变为权力的自我免责与包庇；容错是纠错得以延展的前提，没有容错作为前提的纠错也有可能限制权力的潜在效能。然而，目前一些地区出台的规定、意见或办法的着力点都是侧重于容错具体化和量化，而纠错的相关内容则着墨过少。“容错”后不“纠错”，就易出现两种现象：一是过度容错，将“容错”机制范围无当扩大化、泛化；二是放任错误，将“纠错”简化为“终止探索，追究责任”。上述现象都明显背离了制度设计初衷，瓦解和破坏了容错纠错机制的整体性平衡状态。

为促进机制整体优化，要着眼于“减少失误”，完善容错纠错机制。要将容错与纠错并举，建立容错与纠错之间的联动机制，一旦容错，就自动启动纠错。通过确定纠错标准、流程等，程序性地建构纠错规范体系，促进纠错机制完善。一些地方已对纠错机制进行了一定的探索，如内蒙古从加强事前防错、强化及时纠错、督促整改落实3个方面，规定了纠错程序和常态化监管措施；济南市专门配套出台《建立党员干部干事创业防错机制的实施办法》，有针对性地提出5种防错方式，即科学民主依法决策、依法依规执行落实、强化事先分析研判、加强日常教育管理、健全完善监督体系；徐州市推行即知即行的整改机制，采取诫勉谈话、责令纠错等方式，督促有过失的干部分析查找原因，制定改进措施，推动问题整改到位。

完善操作落地机制，解决“形式化”与“实践性”的不平衡问题

“形式化”与“实践性”不平衡易导致机制虚置。作为地方性规定，有些地方出台的措施贯彻中央精神的政治意味强，实践功能弱；政策文本同质化倾向明显，没有和地方改革发展任务有效结合；政策文本规定得比较宏观笼统，容错的标准、流程、风险、结果等需要进一步规范化、科学化、明晰化，如没有明确在处理“容错”限度与“追责”力度关系时的宽严尺度把握、容错程序各个环节的期限设置等。“操作性困局”也导致容错纠错机制实效难以发挥，如实施容错免责机制后，很多地区和部门没有收到一例单位或个人的书面免责申请。很多基层职能部门实施容错纠错时思想上存在顾虑，存在“生怕出现失误和偏差”、“怕增加麻烦”、“多一事不如少一事”的心态。再加上政策的实践功能受限，在同一件事情的处理上，由于缺乏前例经验可循，相关职能部门往往看法不尽一致，甚至相互矛盾，让基层感到无所适从。

为推动制度落到实处，必须着眼于“落地执行”。通过最大限度地细化具体条款提高操作性，将原则性规定具体细化为公平、公正、公开的可操作性程序，并完善相配套的保障机制。今年6月，江苏省出台进一步健全容错纠错机制的办法，进一步明确“可容”与“不容”的标准，即在“三个区分开来”的基础上做到“六看”--看问题性质、看工作依据、看主观动机、看决策过程、看履职取向、看纠错态度，增强了制度的可执行性和公正性。有的地方做实政策的实践参考性，归纳列举常见的容错纠错情形，制定出详细的容错正面清单和负面清单，如山西省大同市就规定，造成重特大安全责任事故或严重生态破坏责任事故等10类情形，必须排除在容错范围之外。最为关键的是，要把加强党的领导贯穿全程，着力强化党组织的领导和把关作用，使各职能部门密切协作配合，防止在尺度把握上出现不一致的问题。

完善运行评估机制，解决“裁判员”与“运动员”的不平衡问题

“裁判员”与“运动员”不平衡易导致机制滥用。从已建立的机制看，目前各地出台的容错纠错机制主要面向基层一线干部，由党委（党组）负责实施，纪检监察机关、组织人事部门以及其它具有问责职能的部门各负其责，只有少数地方提出“必要时可以采取公开听证或第三方评估”的方式。作为适用对象的基层，缺乏主动反馈本地区改革发展进程和干部队伍中遇到的具体难题与实情的渠道保障。容错纠错机制的实施主体和实施对象就好比“裁判员”与“运动员”。如果缺乏权威性的法律文本规范和有效监督，这种“裁判员”与“运动员”的关系模式，会带来拥有“裁决权”的一方在權力话语上的自主化和裁量空间上的扩大化。另外，这种自我界定、自我认可的权力会对法律权威产生消解作用、对法治价值产生背离作用。

为确保容错纠错机制健康运行，要着眼于“增强实效”，完善运行评估机制。一是严格遵循法治思维和法治方式。基于现实的改革需求，容错纠错机制要求在法治思维和法治方式的引领下搞好制度设计，并以相应的文化氛围和有效的监督机制作为有效补充，推进制度建设与改革发展同频共振。二是容错纠错机制的运行要公开。突破“裁判员”局限于党委、政府内部机关的状况，提高公众参与的程度，除依法需要保密外，应当公开运行过程，调动全社会监督和参与改革创新的积极性；机制监督对象做到党员干部全覆盖，既适用于领导层的决策失误，也适用于基层干部的执行偏误，更要适用于纪检监察部门的监察偏误。三是做好评估反馈和完善推广。注重基层实践，根据实践情况形成一批见人见事的典型案例，同时用基层反馈进一步丰富顶层设计，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合，加快容错纠错机制建构与完善。

（作者单位：中共泰州市委党校）