关于课题层面科研经费管理的若干问题探讨

侯祚勇

摘 要：在我国科技计划全面推行课题制和国家科技投入大幅度增加的背景下，如何管好用好科研经费，成为社会关注的焦点。课题是科研活动的基本单元，课题层面的经费管理是科研经费管理的基础，课题负责人是科研经费管理的关键。熟悉管理办法、科学编制预算、严格执行预算、合规调整预算、强化三个意识、完成科研任务是课题负责人克服存在的问题、管好用好科研经费的基本要求。

关键词：课题层面；科研经费；管理；问题

中图分类号：G311 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）17-0254-03

1 引言

科研经费管理在实践中主要分为计划主管部门、课题依托单位、课题组三个层次。课题组是科学研究的主体，所以课题层面的经费管理和使用是科研经费管理的基础。课题是科研活动的基本单元，课题负责人是课题组的核心与灵魂，是科研任务和科研经费管理的第一责任人。如何管好用好科研经费，充分发挥科研经费的使用效益，基础在课题组，关键在课题负责人。近年来，我国科研经费投入大幅度增加，对科研经费的管理也逐步规范和加强，研究新形势下课题负责人如何管好用好科研经费具有重要的意义。

2 加强课题层面科研经费管理的背景

2.1 我国全面推行课题制的管理模式

从“十五”开始，我国在国家科研计划中全面推行课题制[1]。根据国办发[2002]2号“国务院办公厅转发科技部等四部门《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》”，课题制是按照公平竞争、择优支持的原则，确立科学研究课题，并以课题为中心，以课题组为基本活动单位来进行课题的组织、管理和研究活动的一种科研管理模式。作为市场经济条件下研究与开发项目中普遍采用的科研组织管理模式，在科研活动方面的作用十分突出。[2]课题制在科研组织方式上强调课题组的主体地位和课题主持人负责制，以及“项目法人”地位。课题制改变了传统的计划经济体制下以单位为中心实施科研计划的模式，转变为以课题组为基本单元。同时确立了课题组中的课题负责人负责制。根据“国办发[2002]2号”文件规定，课题负责人可以打破单位所有制界线，自主组织或者聘用课题组成员。该管理模式顺应时代和科技发展规律，打破了传统管理模式在人员、编制、专业等方面的限制，有利于科研人员的合理流动，有利于统筹规划人力、物力、财力，最大限度地集中各方力量，实现对科研项目的重点突破。

课题与经费是一个有机整体。《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》的内容总共40条，其中第23至32共10条是关于科研经费管理的。课题制赋予了课题负责人“项目法人”的地位，所以，课题负责人既要对课题研究任务负责，又要对科研经费的管理使用担负起“项目法人”的职责。

2.2 科研经费管理面临新的形势

在深入实施创新驱动发展战略的新形势下，政府对科研的投入逐年增加。中国的研发投入已位居世界第二，占全球研发投入总额的20%，研发投入增量占全球增量的34%，是全球研发投入增长的主要贡献者。[3]随着我国科研经费投入的大幅度增长，如何管理好、使用好巨额科研经费，充分发挥科研经费使用效益成为公众和社会关注的焦点。

科学研究具有创新性、探索性和不确定性，科研经费的管理和使用具有自身的特点和规律，近年来由于科研需求旺盛、经费增长迅速，主管部门对科研经费的规律研究、认识还不够，管理、监督的制度体系还不完善，加之受许多过时的制度规则和传统观念的影响，致使科研经费的管理使用存在诸多问题。比如，通过审计发现，一些高校在科研经费管理……等领域存在着一些违纪违法问题，有的问题还相当严重。高校科研经费管理使用情况审计结果显示，科研经费的使用过程中存在预决算管理不规范、违规扩大经费开支标准和范围、设置“开题费”、“立题酬金”项目等问题，虚报冒领、虚假业务等情况时有发生。西安三所高校在2015年審计过程中追回虚报冒领的科研费达170万元。高校科研经费成为了高校党风廉政建设关注的重点领域之一，据不完全统计，从2005年到2015年期间，涉及高校贪腐各领域中，科研经费出现腐败频率约占8%。如何加强科研经费的有效监管和指导，如何通过政策疏堵，推进科研经费的有效、阳光使用，同时又调动和保护科研人员积极性，激发科技创新的活力，营造清正高效的科研环境成为了新的课题。[4]

2016年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目

资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）。《意见》聚焦高校、科研院所和科研人员关心的突出问题，遵循“四个坚持”的原则，着力激发创新创造活力。为我国在新形势下管理好、使用好科研经费指明了方向。

3 课题层面科研经费管理的若干问题及对策

3.1 熟悉管理办法是管好用好科研经费的重要基础

问题：课题负责人非常注重对本学科领域未知的探索和科研任务的完成，往往忽略对科研经费管理办法的学习、理解和把握。导致项目执行和经费使用过程中时有违规甚至违纪违法的情况发生。

科研经费管理办法是管理和使用科研经费的基本规范。原国家863、973、科技支撑、重大专项、公益性行业专项等科技计划及国家自然科学基金项目各自都有自身计划的经费管理办法。2011年财政部、科技部颁布《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号），对国家科技计划经费管理有关规定进行了改革和调整，重新将课题经费分成直接费用和间接费用。2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11号）、2015年《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》（财教[2015]15号）、和2016年《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）对新时期科研经费的管理提出了一系列新的规定和措施，是国家层面统筹的最新的三个科研经费管理的权威性文件，与原办法不符的，按最新的文件执行。各地方、各项目依托单位需要根据国家相关文件结合实际制定具体的管理办法。因此，在新的形势下，课题负责人必须认真学习新的科研经费管理办法和规定，深入领会国家科研经费管理制度改革的精神，才能在项目实施过程中管好用好科研经费。

法规具有强制性，守法需先懂法，对违法（规）者，不因无知而免责。

3.2 科学编制预算是管好用好科研经费的前提条件

问题：在实际预算编制过程中，由于科技人员不懂财务知识，常常凭经验和感觉编制预算，从而使预算编制不科学、不严谨、不准确，导致预算评审核减经费数量较大甚至评审不通过的情况时有发生，而且，为后续预算执行带来许多困难。

《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确提出：项目申请单位应当按规定科学合理、实事求是地编制项目预算，并对仪器设备购置、合作单位资质及拟外拨资金进行重点说明。预算，是科研经费管理使用、决算验收和监督评价的根本依据。项目立项的同时要进行预算评审，预算评审不通过的项目不能立项；项目结题（验收）前要对预算执行情况进行审计和评价，经费审计不通过的项目不能进行结题（验收）。因此，科学编制好预算是管好用好科研经费的核心环节和前提条件，课题负责人必须高度重视预算编制工作，编制预算前要认真阅读“预算编制说明”，熟悉预算全部科目及其内涵，每一笔预算都要有科学的依据。大型设备、通用设备一般不主张用科研经费购置，鼓励租赁、试制或改进；差旅费、劳务费、管理费严格控制，人员费没有上限，但预算依据一定要充分。好的预算应尽可能接近审批的经费控制数（概算数），同时要结合预算执行的可行性综合考虑。

科研项目与经费是一个紧密联系有机的整体。项目负责人平时应该加强财务预算知识与预算技巧的学习，预算编制过程中要聘请财务专家参与或指导，只有科学家与财务专家有机结合，才能把科研经费预算编制好、管理好。

3.3 严格执行预算是管好用好科研经费的基本过程

问题：部分课题负责人对已经批复的预算的严肃性认识不足。超预算、超范围开支，混收混支，不按进度执行预算、结余过大等现象普遍存在。经费使用随意性强，执行预算不严格。

《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》第18条指出：经批准的经费预算必须严格执行，一般不做调整。根据相关管理规定，课题负责人对科研经费的管理使用负直接责任。在项目执行和经费使用过程中，课题负责人首先要把好预算关，项目的每一笔开支都要有对应的课题与预算，专人专帐管理，不能超范围、超预算开支；其次要把好审核关，经费报销实行一支笔签字制度，把课题负责人负责制落到实处。同时，要尽可能按进度花钱，转拨经费要有经过审批的合法合同和经费预算，并与实质性合作研究的任务相匹配，“专款专用，勤俭节约，提高效益”。只有严格执行预算，才能真正按规定管好用好科研经费。

特别需要注意的是，课题制的核心应该是课题负责人负责制，单位领导、学科带头人、学术导师不能代替课题负责人的权力、义务和责任。

3.4 合规调整预算是管好用好科研经费的补充手段

问题：经费管理和审计过程中，发现部分课题组合理的预算调整没有按正常报批，而是课题负责人自作主张或者“先斩后奏”，预算调整程序不到位、手续不健全，致经费返还、整改、甚至审计不通过。

科技创新具有探索性和前瞻性，致使科研计划任务可能调整；科研相关的设备、材料、劳务等市场价格存在不确定性，致使价格可能波动。这些因素致使课题立项时很难对未来3-5年的课题经费作出准确全面的预测和预算。所以说科研经费预算存在超前性與不确定性。因此，为了弥补预算编制的局限和不足，按照相关管理办法的规定，课题组可以提出调整经费预算，但必须遵循一定的调整原则和审批程序。根据“财教〔2011〕434号”文件：预算总额调整，报财政部审批；合作单位之间调整，报科技部审批；预算总额不变，材料、测试、燃动、出版及其他支出预算如需调整，课题承担单位审批；设备、差旅、会议、国际合作、劳务、咨询费一般不予调增，可调减用于课题开支，报课题依托单位审批；间接费不予调整。

如上所述，预算调整是科研经费使用过程中的正常现象，也是科研项目、经费管理工作的重要内容。根据存在的问题来看，调整的程序、手续到位是关键。未按程序申报、审批的预算调整，结题审计不予认可，经费需按原渠道返还，这将直接影响课题的结题和验收。

3.5 强化三个意识是管好用好科研经费的素质要求

问题：受传统观念或错误思想的影响，部分课题负责人认为只要把研究工作做好，钱怎么花是自己的事；还有少数课题负责人认为自己申请到的经费就是自己的钱，可以随意花，不受控制、不受约束。这些现象表明部分科技人员缺乏基本的公款意、法律意识和识预算意识。

管好用好科研经费，首先要强化课题负责人的公款意识。作为单位公职人员承担的科研项目经费，无论纵向还是横向，都属于公款，而非课题负责人、课题组或科研单位的私有财产。课题负责人只能在国家相关法规规定的范围内管理、支配科研经费。任何单位和个人，不得违规违法进行开支和处置，更不能将科研经费据为己有。

其次要强化课题负责人的法律意识。科研经费的管理和使用，受国家法律与相关规定的约束。课题负责人必须认真学习并自觉遵守国家相关法律法规，一定要有“红线”意识，超越法律的底线，是要付出代价的。近年来发生的一系列科研经费贪腐案件，应该引以为戒。

第三要强化课题负责人的预算意识。科研经费预算属于支出预算。如前所述，科研经费的管理和使用只要严格按照批复的预算执行就可以避免所有不规范的问题。正因为预算有可能出现偏差，才可以通过预算调整来弥补。所以，课题负责人一定要严肃对待并严格执行经费预算，如果必要，应该及时按规定的程序调整预算，才能真正把课题经费管理好、使用好。

3.6 完成科研任务是管好用好科研经费的最终目标

问题：管理上科研、财务“两张皮”的问题没有从根本上得到解决。课题组在经费管理使用上与“目标相关性”结合不紧密的现象仍然存在。

政策相符性、目标相关性和经济合理性是预算编制和经费使用的基本原则。科研经费投入是为科研任务提供支撑和保障的。所以，对经费的管理和使用既要考虑政策性和经济性，又要考虑圆满完成科研的目标任务。科研投入效益是通过科研任务完成质量和成果产出水平衡量的。科研目标任务完成与实现的程度，是经费监督审计的重要内容，也是管好用好科研经费的根本目的，项目计划任务书与经费预算书是同等重要的两个科研文件。因此，课题负责人应该把经费管理使用与科研任务紧密结合，把“科研”和“财务”在课题层面有机统一起来，在有限的经费投入条件下，尽可能的高质量高水平完成研究任务，才能最大限度的发挥科研经费投入效益。如果单纯为了满足经费管理的要求而忽略或降低科学研究的目标任务，那么科研经费的投入就失去了其本身的意义。

总之，经费管理应与目标任务相结合，科研投入应与科研效益相统一。这才是管好用好科研经费的最终目标。

参考文献

[1]《中外专家论课题制》编委会.中外专家论课题制[M].中信出版社，2003.

[2]王延中.科研项目课题制的几个问题[J].学术界，2007，（125）4：47.

[3]姜桂兴，许婧.世界主要国家近10年科学与创新投入态势分析[J].世界科技研究与发展，2017，（39）05：418.

[4]张依群.新形势下高校科研经费监管探究[J].教育财会研究，2016，（27）06：55.