流失与回归：政府购买公共服务公共性价值的创造

伍玉振 昌业云

[摘 要]

政府作为公共服务供给的责任主体，在向社会力量购买公共服务过程中需要关注公共服务的可及性、公平性、公正性和均等化等“公共性”导向目标。

当前政府购买公共服务过程中出现的招标“定向化”“非竞争性”、承接对象的“逐利性”“嫌贫爱富”，以及服务内容的公益性弱化、保障性降低等问题，背离了公共服务促进社会公平和正义的初衷。这是公共权力的非公共使用所致，与购买部门推行的责任“市场化”以及不完善的实施机制有关。政府要加强责任回归机制建设，厘清政府与市场的边界，明确政府与承接主体的平等合作关系等，以实现购买资金的效率性，承接主体的市场化和服务对象的保障性。

[关键词]

流失；回归；政府购买；公共服务；公共性

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05008907

公共服务主要指政府为满足公民生存、生活以及发展需求而提供的一些基本产品和服务。随着经济社会的发展，不断增长和异质化的公众需求已经让政府很难直接从事公共服务的生产供给，而一些工商企业以及社会组织恰恰具备这种能力。政府通过市场向社会力量购买公共服务便应运而生，并逐渐在世界各地政府管理中实践。所谓政府购买公共服务的公共性，指的是对于一切政府购买公共服务活动的内容、过程和手段的内在社会公共价值要求。因为购买主体的政府性、资金的财政性、承接主体的社会性和服务对象的保障性等前置条件约束，决定了政府向市场购买公共服务时必须树立责任本位和保障本位的意识，正确处理市场效率和社会公正的关系，以保障公民基本权利和实现公共利益最大化。

一、相关研究与问题的提出

公共性主要是用来描述公共生活和公共领域的属性、内容、特征、结构、功能和外在表现形式。政府公共性则主要反映和体现公民权利的实现、公共活动的开展、公民利益的表达等。“国家是‘公共权力机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命。”[1]（P2）政府要以社会的共同利益和人民的公共意志为基点开展公共行政，制定公共政策，提供公共服务。在政府购买公共服务领域，公共性贯穿于公共服务生产与流通的整个过程，是政府购买公共服务的逻辑原点和本质要求。在政府购买公共服务过程中要始终以实现公共利益最大化为目标指向，防止出现公共性的流失和变异。

就国外研究看，政府购买公共服务主要受民营化理论中的政府是掌舵而不是划桨，以及新公共管理理论中的重塑政府、追求效率的影响而兴起的一项公共服务供给制度变革。理论上推行政府向市场购买公共服务可以实现节省财政支出、改进服务质量，缩减政府规模等目的。然而，近年来一些西方学者通过实证研究开始质疑这种公共服务供给模式的实际效果。坎德亚斯、瑞林、威斯等借助长时段的实践分析，发现众多私营企业参与公共服务并不能有效降低成本[2]；贝尔、法吉达、华纳等发现提高效率的承诺也未真正实现，相反，经常导致供需错位、权力寻租以及社会公平与公正的削弱等问题[3]。对此，穆尔[4]（P30）、波兹曼[5]等从公民权利、政府责任回归、社会公平等视角切入，认为在公共服务供给中应超越对效率和工具理性的过分追求，要重点关注公平与正义问题，并呼唤公共价值理性主导地位的回归。

国内由于政府购买公共服务起步较晚，学者的研究主要集中于购买动因、过程和绩效等规范性方面，近年来少数学者尝试从中西比较、模式選择、行为取向、供给机制等方面关注政府购买公共服务过程中“表达”与“实践”的背离问题。如王浦劬从中西国家对比视角审视，指出受制于社会经济环境和政治体制的不同，中国的政府购买公共服务呈现出“国家依附型”的特点，而非西方国家的“竞争导向型”[6]（P27）；杨宝从购买程序和运作机制方面指出政府在选择服务承接方时表现出明显的关系性和利益性偏好，导致在交易主体、方式和执行中出现行政化、随意化、非专业化等现象[7]；许小玲基于社会组织的实证研究，指出政府购买公共服务在很多地方表现出单向度合作的趋势，服务购买方通常情况下是服务承接方的业务主管单位[8]；宁靓、赵立波从公众参与视角对政府购买公共服务绩效评估的影响因素进行了考察，指出政府缺乏必要的考核指标设计，不能及时回应社会关注度[9]等。

综上，关于政府购买公共服务过程中出现的各种“表达”与“实践”背离现象已引起了学界的兴趣和关注，但从研究成果看主要停留于公共政策的制定、供给模式的转向、规则的监管、承接主体的多元选择等规范化、概念化层面，缺少对偏离现象及其背后运作逻辑的深入剖析与解释，较少涉及伦理价值层面的研究。对此，本文基于对公共服务“公共性”的观察，聚焦于政府购买公共服务过程中出现的公共性价值流失这一问题进行论析，并结合当下新一轮公共服务市场化改革的需要，提出政府购买公共服务公共性回归与重建的路径选择。

二、政府购买公共服务中公共性的流失及原因

由于当前政府公共服务社会化购买的模式和机制处于探索完善阶段，购买环境有待优化，部分政府部门及行政人员的“经济人”理性，导致在实际操作过程中出现诸多与其目标、章程、既定程序不相一致的地方，使公共服务的保障公共利益属性和促进社会公正属性受到损害。

（一）多元主体的分散行动

政府购买公共服务的原初设想是通过引入市场机制，释放多元参与主体的活力，激发彼此的最大化行为动机，以实现公共服务供给效率的提升。政府与企业、社会组织等主体虽然在提供公共服务上存在一定的利益和行为趋同性，但在目标指向和供给逻辑上还是有所区别的。政府履行公共责任、企业寻求经济利润、社会组织追求社会公益，导致各自分散化的利益目标协调难题，这必然带来公共服务供给的效率损失和公共性目标的流失。对政府而言，采取购买公共服务的形式是为了提升政府公共服务供给效能，更好地满足公民的公共服务需求，以及最大化地向公民展示和输入公平、公正、合法性等公共价值观念。经营性企业则以利润为核心，趋利性使他们总是期望以最小的成本获取最大收益，存在着公共服务质量提升和利润空间压缩的矛盾，而且它们会利用市场中的“自由竞争”原则，重点眷顾利润“富裕”的服务项目，把最困难、最少利润的服务项目留给非营利性的社会组织[10]（P254）。公益性的社会组织，基于志愿精神和奉献精神向社会提供公益性、免费性的专业服务，但与政府的公共责任还是存在不同。社会组织是介于政府与市场之外的第三部门，是公共部门“创造公共价值”的重要补充部分，但在权威引领、责任传递等方面明显不如政府敏感、精准和有效，而且存在规模小、松散化和约束力弱等问题。政府、企业和社会组织基于各自行为动机的不同，造成它们参与公共服务供给目标选择上的多元、模糊和交叉，甚至背道而驰，产生如公平与效率、质量与成本、政绩与公众满意度等互斥性难题，在纠缠与矛盾中导致公共服务公共性的流失。

（二）政府的经济人理性

根据公共选择理论，经济人（或理性人）假设也适用于社会政府领域，不仅各级地方政府是“经济人”，而且行使公共权力的政府部门人员更会表现出“经济人”特征。它既隐现于购买公共服务政策的制定，也体现于具体购买过程的执行。这使政府及部门组成人员时刻承受着来自公共性与自利性、公众利益与个人利益、委托人利益与代理人利益的博弈和选择。如果政府在购买公共服务过程中权力缺乏有效的约束与限制，极易遭受部分个体、团体和单位的利益诱惑，出现资本与权力结合的问题。“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[11]（P303）这方面最典型的例子就是部分政府在选择公共服务承接对象时，利用公共资源、公共权力占有的优势，或者通过非正式“熟人”网络，优先选择那些与政府有经常联系的企业、社会组织，或者自己比较中意的供给对象。尤其是一些具有政府隶属背景，或从原来政府部门脱离的企事业单位，经常在政府购买公共服务招投标过程中得到特别的关照和喜爱。另外，部分政府存在着将购买公共服务等同于政府招标采购活动，依据成本核算原则，简单地选择出资低者中标，而不考虑中标者能否提供高质量的公共服务，能否提升供给效率，是否具有持续性服务能力等关键要素。

（三）市场的逐利性

政府借助于一定的市場制度安排提升公共服务效率，但市场具有经济和道德上的两面性，它既会激活效率，创造丰富的物质财富，也会因“自由竞争”而导致“日益扩大的弱肉强食和贫富差距”[12]。市场中的个人与组织均为追逐自身利益的经济体，所有权拥有者与生产者分离所带来的信息不对称、信息隐藏等问题，会直接引发道德风险和逆向选择[13]（P512513）。虽然公共服务购买的种类、数量、质量等要素是以政府公共决策的形式进行安排，具有公共性的政治行为特征，但具体生产、交易、供给等事项要依靠市场完成，使市场的逐利性渗入这些过程并对公共服务公共性形成侵蚀。受资产专用性和交易费用的影响，市场中的竞争和博弈优势并不能有效适用于公共服务领域[14]。也就是说，市场机制虽讲究公平，但它无法保证公平[15]。市场所崇尚的消费主义、竞争原则、自由和赢利等观念，可能会破坏或侵蚀对公民权、普适性、公正、公平和正义等公共性价值理念的追求。“有效率的市场制度可能产生极大的不平等”[16]（P8384）。首先，随着大量私营资本进入公共服务供给领域，他们会将原有的成本—收益逻辑一并带入，引起私人资本的逐利性与公共服务公益性之间难以调和的难题。诸如，企业为了获得较高的利润可能会提高公共服务价格、进行选择性服务供给，或者降低公共服务质量等。随着企业与政府关系的日益紧密，还可能削弱政府对企业的控制，破坏契约精神，利用公共资源为私营部门创造收益，导致要挟政府、俘获政府问题的发生。其次，政府引入市场机制后，受制于公共服务的供给状况、市场发育程度等因素影响，可能针对社会需求少和市场供给不足的公共产品而减少政府购买的数量，由此损害少数底层弱势群体对于公共服务和社会福利的追求。从某种程度上说，政府依靠市场提供公共服务，如果不对市场加以合理的约束，将会带来公共服务供给的层次性不明显、可及性下降、均等化不足等后果。

（四）社会回应缺失

传统公共服务供给，政府主要通过公共权力的实施以及公共财政的投入，由所属的企事业单位来直接生产，责任由政府承担。社会化部门参与公共服务供给后，在一定程度上会带来政府责任和政府形象模糊的问题。甚至部分地方政府也自认为购买公共服务就是把原本属于政府的公共服务责任让渡给市场，衍生出政府责任的“市场化”“政府卸责”和“一购了之”[17]等现象。公共服务供给中政府责任的“市场化”倾向，会使公众无法断定到底公共服务的责任主体是谁，因而很难对政府的工作绩效做出准确的测量与评估。社会公众对于由政府提供公共服务改为私营部门、社会组织生产提供，本来就存在着质疑和不信任，从而降低公共服务的社会回应性。

当前我国政府购买公共服务存在着四种供需不一致现象，即有需求，无服务；有需求，服务不足；有服务，无意愿；有服务，具体项目叠加等[18]（P12）。对此，分析我国各地政府在购买公共服务中所做的模式创新，无论是购买岗位制、购买项目制，还是合同外包、直接资助制、项目申请制等，都主要来自政府职能转变和市场发展的推动，较少源于社会公众内生性需求的自我生长、自我创造。个别政府视购买公共服务为技治主义的一种创新形式，仅看重技术化、标准化的操作规范和运作流程，以及所带来的效率、理性和专业化，并不关注其对社会公众需求的自我消化和积极满足。私营部门、社会组织受制于各自的目标指向和汲取政府资源的需要，对来自政府职能部门的指导建议会格外重视，但忽略服务对象的反馈回声，极少搭建听取公众意见的渠道。其中一些承接公共服务的社会组织发育还不成熟，服务专业化和职业化水平不高，不能有效应对特殊困难公众的个性化服务和微量化服务，导致社会公众的服务需求和体验难以变现，降低服务的适应性。

（五）实施机制的不健全

由于我国政府购买公共服务起步时间不长，行政机构在购买内容、服务模式以及绩效评估等方面还处于探索阶段，存在实施机制不健全的问题。诸如，购买内容方面，购买范围宽窄“失当”，既有助老、助残、社会救助、社区矫正、公共文化惠民等公益类项目，也有政府后勤安保、交通协管、治安协助等行政辅助类项目。在招投标机制方面，虽然政府制定购买社会服务的流程，但契约外包或合作治理的精神在实践中并不能充分落实，存在购买规范程度低、合作过程随意性大、合同约束软化等问题。公开招标、邀标等过程中往往存在着权钱交易、内部招标、隐性招标、形式招标等问题，使一些不具有资质和经验的市场机构、社会组织来承接公共服务项目。在绩效考核方面，政府重视事前合同签订，而放松对事中事后的合同履行审查以及绩效考核评估。一方面服务承接方可能针对政府购买公共服务绩效考核指标，以及监督监管的漏洞采取一系列机会主义行为，包括降低服务质量、选择实施成本及难度比较低的服务类型等；另一方面由于多元主体的参与，存在公共服务成本很难实现精细核算及控制的问题，难以对服务承接方的工作进行科学和全方位的评价，不能很好地“奖优惩劣”。

（六）行政化倾向严重

我国处于刚刚从总体性国家转型的制度环境中，在一些应由市场机制和社会力量发挥作用的领域依然受行政逻辑所左右。在政府购买公共服务中，许多地方政府虽然推行了公共服务供给的社会化购买，但只是在形式上接受市场中的竞争择优，实质上依然延续行政权力对承接购买项目的企业和社会组织进行控制管理的路径。对具有官方背景或行政隶属关系的企事业单位，政府时常通过“内部人”“熟人”等社会关系，绕开公开申报、匿名评审、择优立项等竞争性流程，而与他们签订“非竞争”“定向化”“指定性”购买合同。对于部分体制外的企业、社会组织，政府一方面凭借在公共资源、权力占有方面的巨大优势通过各种正式的制度安排，介入和规制他们的日常生产管理活动；另一方面为了加强对他们的控制管理，政府依赖各种非正式的规则，将其吸纳进入体制内，使之在组织结构、运行规律等方面趋同于传统企事业单位[19]。公共服务社会化中的政府部门和企业、社会组织并未严格按照市场逻辑，形成真正的契约关系，仍然延续行政关系和“熟人网络”[20]。政府在购买公共服务中所表现出的这种行政化偏好，导致公共服务购买社会化的“有形无实”，有走向行政内卷化的危险[21]。

三、政府购买公共服务公共性价值的回归与重建

“公共性”是政府的根本属性和合法性依据。政府供给公共服务不仅仅满足公民的基本物质和精神需求，同时承载着公平、平等、正义等公共价值追求。政府在購买公共服务过程中除关注公共服务的质量和效能提升以外，还要关注公共利益和公共价值的创造，既保障公众得到他们应该得到的公共服务和产品，又能满足公众的发展性需求。

（一）优化制度设计，厘清购买边界

政府加强和完善购买公共服务的顶层制度建设，可以有效地反馈公共服务和产品的公共性。首先，政府要确定合理的购买边界和范围，避免购买行为的随意性。如果政府购买的范围过宽，必将加大或超出国家财政负担；反之，则不能满足社会公众的正当需求。政府购买公共服务应圈定于公民生存和发展所必需的基础设施、教育、就业、医疗卫生、社会保障以及公共安全等事项，支持政府自身运营需要的后勤服务和行政协助事项，以及为少数公众提供的超出基本保障范畴的服务等不应纳入购买公共服务的范畴。其次，在购买制度设计中要明确政府的角色担当和职责范围。在一个完整的公共服务购买流程中，政府扮演着决策制定、程序设计、经费补贴、规则监管、绩效评估等角色。政府对内要分清不同行政部门的职责，建立科学合理的部门权责分配机制并约束政府自身行为；对外要重视与企业、社会组织等合作主体间的责任关系，为承接主体创造良好的外部制度环境和规范的市场秩序。最后，加强行政伦理建设，弘扬公共行政精神。公共服务所蕴含的公共价值如果期望被完美地体现，来自于政府的保证和努力起决定性作用。公共行政精神是指引政府公共行政的价值导向，是保障政府公共性的道德规范。政府购买公共服务市场化改革在提高公共财政投入效率，保证适度的公共投入规模的同时，要增强政府的合法性输出以获得公众对政府公共政策的认可和拥护。为此，在购买公共服务过程中政府要设置必要的公共价值考核要求与条件，如民生评估指标、社会回应满意度、技术—公平性论证指数等，以体现出政府购买的公共利益取向，推动公共服务公共性的实践。

（二）加强行政监管，规范购买流程

公共性强调的是对政府职责以及公权力使用合法性的约束。政府在公共服务供给过程中要回归公民权利，并将公共价值作为公共服务生产和供给的标准与依据。政府将公共服务以市场购买的方式交由社会力量承接，便与社会力量形成了典型的委托-代理关系。为了保证服务承接方能够严格履行契约合同所约定的义务，有效的政府监管和积极干预必不可少。首先，政府要完善招投标过程的程序性设计、制定规范化的评审机制、科学的绩效评估方式等；政府要从服务质量、价格、安全生产等方面进行全面监督，严格企业、社会组织的审计和强化管理评估。其次，加强对公共服务承接方的公共性精神引导，矫正他们的机会主义行为。由于公共服务的保障性和公益性导向，政府要抑制承接者对经济利润的片面追求，防止他们虚构和夸大成本来牟取暴利。最后，在评估机制建设方面，引入第三方或行业评估，化解合作中服务评价不确定的风险。借助市场网络内部的信任和互惠机制，以及公众、新闻媒体等社会舆论监督，增强服务承接方的自律、奉献和服务意识。

（三）回应社会关注，体现公众意愿

公共服务的公共性要求政府从单纯地追求效率和手段创新，转变为关注公民的权利维护和意愿满足。由于社会成员在个人偏好、环境资源、条件机遇占有等方面存在诸多差异，在法律规定的民生保障范围内政府要尊重他们的选择性和能动性需求，为他们寻找到合适的公共服务供应方和产品。政府要尊重不同层次公众的意见，了解不同群体的需求意愿，并让他们在政府购买公共服务中得以体现和满足。“当公共领域的参与者愿意并且能够对自己生活其中的共同制度以及公共事务表达自己的意见时，所谓公共性就呈现出来。”[1]（P2）政府购买公共服务在保障公共服务的种类、数量和质量的同时，要考虑服务供给的均等化，弱势群体的可及性，公众需求的满意度等目标，尤其要保障少部分困难群体基本生存生活需求。总之，政府购买公共服务既要获得普通公众的“普适性认可”，又要回应和赢得小众群众、特殊服务对象的“特定性支持”[22]。

（四）规范公私合作，保障公益属性

政府应打破公共服务内部生产的桎梏，倡导公共服务供给的市场化和社会化，以此解决传统公共服务供给模式的垄断、低效、回应性慢等弊端。政府购买公共服务，既可以利用政府公权力保证公共服务的公益性质，同时将市场竞争机制和私营部门的先进管理制度引入公共服务供给领域，丰富公共资源输入和输出的路径选择，提升公共服务的效能。为了将政府、市场和社会的功能耦合和功能整合作用发挥最大，政府需要明确政企、政社的合作边界，并在平衡公益性和市场性的关系上做出努力。一方面，政府仍是公共服务的“掌舵者”，但不再是唯一的“划桨者”。政府要按照契约精神与企业、社会组织合作，从行政权力主导走向合同履行，从命令控制转向谈判驱动。另一方面，政府要科学地处理供给效率与社会公平的关系。效率提升对公共服务供给很重要，但如果放任市场对效率的过分追求会对社会公平原则形成冲击，带来社会公众整体利益的受损。因此，政府为了实现公共服务有效性与公共性的双重提升，要在目标、结构、功能、规范等方面防止无序及极端市场化对公共行政的冲击，通过公共权力和公共行政确保公共服务资源的合理再分配，保障和维护弱势群体的利益。