压力机制与技术支撑：政府体制改革的实践逻辑

李小园

[摘 要]

中国渐进式改革的逻辑决定了政府体制改革不可能以先厘定政府职能定位，据此科学设计组织结构和行政流程的方式展开，必然会遵循问题倒逼的现实逻辑，沿着行政流程创新—组织机构整合—政府职能转变的轨迹前行。这种改革路径最容易发生的困难是改革进度和成效基本取决于政府自身的改革意愿。“最多跑一次”改革的实践证明，引入体制外的压力机制和技术支持是打破这种改革惯性的有效途径。

[关键词]

压力机制；技术支撑；政府体制改革；实践逻辑

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05008306

政府角色与政府管理模式的转型，对于中国这样的转型国家来说各个领域改革始终具有牵一发而动全身的作用，选准改革的突破口，直接决定着政府改革的实际成效。近40年来几乎历次政府改革都基于问题导向，选择以行政审批制度改革和政府机构整合为突破口。实践证明，单纯以政府自身为改革组织者和评判者，很难实现政府管理体制改革的结构性突破，甚至容易形成审批制度增设—削减—再增设，以及政府机构膨胀—精简—再膨胀的怪圈。浙江率先发动，多个省市积极跟进的“最多跑一次”改革表明，构建体制外压力倒逼机制和广泛采用技术手段，是打破政府改革体制内循环困境的有效途径。

一、政府改革的深化：打破体制内循环格局

党的十八大开启了中国全面深化改革的新时代，在改革进入整体攻坚的关键时期，中国全面强化了改革的顶层设计，着力突破单纯依赖摸着石头过河所形成的改革推进及其成效的碎片化局面，以期形成顶层设计与摸着石头过河有机统一的新的改革模式。作为一个转型国家，原有的与计划体制相对应的全能型政府角色及其管理体制背景，决定了无论是放权于市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，还是更好地发挥政府在国家治理体系中不可替代的重要作用，在很大程度上都取决于政府体制的改革。因而，在十八届三中全会基于推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标制定形成全面深化改革的顶层设计之后，十九届三中全会进一步将党和国家职能机构改革作为推进国家治理体系现代化的一场深刻变革，制定形成了党和国家职能机构改革的总体方案。

政府体制改革包括职能转变、组织变革和机制创新等基本内涵，职能转变涉及的是政府在整个国家治理体系的角色定位，即如何根据市场和社会的发育厘定或调整政府的职能定位；组织变革涉及的是政府如何根据职能定位及其调整，科学地设置和调整组织机构，保证政府有效地履行自身的职责；机制创新涉及的是政府如何通过科学的设置行政流程、管理方式，选择有效的技术手段，保证政府能够以较高的效率履行职责。从理论上讲，政府改革的应然逻辑是先明晰政府的职能定位，设定政府的行为边界，然后根据职能定位，设定政府的组织机构，再根据职能定位和组织机构，设置行政流程以明确组织机构相互之间的关系，形成顺畅的分工合作关系。但在现实世界，人们无法设想让政府全面停摆，再按照上述应然逻辑设计和实施理想化的职能—机构—机制改革的一揽子重构计划。改革是既有模式、体制、格局的调整。改革开放以来中国政府改革历程的现实逻辑基本上是行政流程变革—机构重组—职能调整。从1982年至2013年的七轮政府改革，至少从1993年探索建立与市场经济相适应的管理架构开始，每一轮政府改革基本上都以行政审批制度改革为突破口，当审批制度涉及若干个部门关系调整时，改革就进入组织变革的环节，而一旦组织机构发生较大的重组，特别是取消原有的某些部门，设立新的管理部门，政府职能也就发生了渐进式的调整。

塑造行政流程变革—机构重组—职能调整的政府改革现实逻辑的一个关键因素，是政府的职能定位总是相对于市场和社会而言的，作为转型国家，中国相对独立的市场体系和社会治理体系都经历了一个从无到有的发育过程，这意味着政府的职能定位一直处于不间断的调整过程之中。20世纪90年代初确立了建立社会主义市场经济体制的目标，而政府体制改革直到21世纪之初，才形成了建立与市场经济体制相适应的服务型政府的理念性愿景。显然，渐进式改革的模式从根本上决定了不可能设计出以界定和规范政府职能定位为逻辑起点的政府改革路线图，不可能等到政府职能定位基本稳定下来以后再考虑机构设置和管理模式的建构。

与此同时，政府改革是政府的自我革命，政府职能的重大变革和组织机构的重大調整，不可避免会在体制内遇到各种阻力。经历了1982年和1998年两次大规模的机构改革之后，组织机构变革难度越来越大。从阻力最小化的改革策略选择来说，以行政流程的改造而不是机构重组作为改革着手处，自然是相对容易操作的改革策略。问题在于行政流程特别是审批制度改革，通常是一个政府体制内部的自我调整过程，改革什么、怎么改以及改得怎么样，都是政府自身的事情，政府既是改革方案的决策者，又是改革方案的实施者，还是改革效果的评价者。这种局限于体制内循环的改革方式，必然会受到利益格局的深刻影响，甚至因此使改革发生严重扭曲和变异。多轮行政审批制度改革出现的审批项目设置、取消、再设置、再取消的现象，以及机构改革出现的精简—膨胀—再精简—再膨胀的局面，正是这种体制内循环的产物。实践证明，如果缺乏一种强大的压力机制来打破政府改革的惯性，以行政流程的再造为着力点的政府改革，很难改变审批事项增增减减、机构合合拆拆的局面，改革就可能止步于做量的增减文章，甚至沦为政府的自娱自乐。

自十八届三中全会制定全面深化改革的决定之后，基于推进国家治理体系和治理能力现代化的新视野，国务院全面推进“放管服”改革。“放管服”改革旨在全面深化政府职能的调整，一方面着眼于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，本着能放都坚决放的原则，以制定负面清单的改革新思路，将政府不该管也管不好的事坚决下放给市场；另一方面，“放管服”改革不是简单的一放了之，而是要着眼于更好地发挥政府的作用，以制定责任清单的方式，进一步明确政府必须依法履行的管理职责和公共服务职责。本轮“放管服”改革在梳理政府职能定位上，没有局限于就政府谈政府，而是从整个国家治理体系的视角，从政府与市场、社会关系来明确政府必须履行的，市场、社会均难以替代的职责，是一次重大的突破。很显然，如果只是视角的转换而没有新的压力机制的建构，“放管服”改革的成效同样会在很大程度取决于政府部门及地方政府推进改革的主观意愿。在此背景下，十九届三中全会作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），制定了《深化党和国家机构改革方案》，以强有力的职能机构整合举措，推进政府职能转变和政府效能提升。《决定》的显著特色是在党中央强有力的集中统一领导之下统筹推进党和政府的机构整合，自上而下地推进决心和力度，以及明确的时间表，为政府体制改革构建了前所未有的政治压力机制。

《决定》还明确提出了政府间关系调整的思路，在强调保证国家法制统一、政令统一、市场统一的基础上，赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，既允许“一对多”，也允许“多对一”，这就给地方政府加大机构职能的改革力度提供了很大的空间。

在顶层设计逐步完善的情况下，地方政府除要按照中央统一布置推进机构职能改革外，只有把顶层设计同摸着石头过河有机地结合起来，找准政府体制改革的最佳切入点，形成层层深化的推进机制，才能真正将中央的改革思路落到实处。近两年来浙江省在全面推进以“四张清单一张网”为主要内容的“放管服”改革基础上，全面推进“最多跑一次”改革，在全国各地引起了广泛关注，天津、福建、山东、河南、湖南、山西、广西、陕西等积极跟进，在省、市、县等不同层面开展了“最多跑一次”或“最多跑一趟”等类似改革。2018年1月，中央全面深化改革领导小组审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并予以肯定。2018年3月，“最多跑一次”被正式写入政府工作报告。浙江的“最多跑一次”改革的重要借鉴意义正在于坚持以人民为中心的改革大逻辑，将人民群众和企业的需求作为政府体制改革的根本导向，为政府体制改革构建了强有力的倒逼机制，在相当程度上摆脱了以往由政府自身决定改什么、怎么改的局限，形成了从行政流程创新到组织机构整合，再到职能定位调整的层层倒逼的压力机制。

二、“以人民为中心”的大逻辑：压力机制的建构

以人民为中心，是新时代全面深化改革的根本指导思想，是政府体制改革的大逻辑。十九大报告明确提出：“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。”以人民为中心的政府改革大逻辑，是为人民服务的宗旨具体体现，它必然要求政府改革摆脱体制性思维，以人民切身感受，以人民群众生产、生活中的难点、痛点作为政府改革的着力点，以人民群众的真实获得感作为评判改革成效的根本依据，从根本上改变根据政府的主观意愿确立改革目标和举措的局限。

对照以往政府改革存在的缺憾，十八大以来政府体制改革之所以能够将“以人民为中心”的原则有效地贯彻到实践层面，重要的就是借助于“讲政治”这一新时代治国理政的至高准则，借助加强党中央的集中统一领导体制，强化改革的顶层设计，建立中央层面的改革决策协调机制，形成了一整套自上而下的强有力的改革推进机制，一种层层传导的压力机制，打破以往一些地方和部门在政府体制改革上存在的惯性、惰性，促使各级政府及其部门在谋划体制机制创新时积极主动地回应市场主体和人民群众的诉求。

“最多跑一次”改革最鲜明的特色，就是直接回应人民群众的诉求，以人民群众对美好的公共服务的期盼，作为政府改革的切入点，从人民群众反映最集中、最强烈的问题改起，实现政府改革改什么、怎么改，由群众说了算。首先，“最多跑一次”改革坚持结果导向和需求导向，将“以公民或顾客为中心”服务理念融入政府服务全过程，确立“最多跑一次”的政府效能目标值，全面提升政务服务效率和质量，整个改革思路的核心理念就是切实增强人民群众对于改革的获得感。其次，从市场主体的角度来说，建立企业到政府办事“最多跑一次”所构建的最强倒逼机制，促使政府部门继续精简行政许可事项，减少办事材料和前置证明，推进政府核准投资项目目录“瘦身”，减少不必要的行政干预，将最大限度地减少政府对微观经济过程不必要的行政干预，有效扩大市场主体“法无禁止皆可为”的自由空间。这无疑正是市场主体所期盼的改善商务环境的举措，能最有效地激发市场主体的创新创业的积极性。

最后，“最多跑一次”改革可以有效减少政府服务与管理过程的人际互动。资本与权力之间具有天然亲和性，加之中国传统文化中官本位、重礼轻法、重人格化交往轻制度性沟通等弊端，政商关系很容易演变为“寻找关系、建立关系、维护关系、利用关系、发展关系”[1]。因此，构建“亲”“清”的健康政商关系要把官员和商人的关系建立在“事”而非“人”的关系上[2]。 “最多跑一次”改革实施过程中推行的服务事项网上办理和事项办理标准化，使官员与服务对象的直接接触显著减少，并将政府服务纳入统一规范的服务框架，有效降低了政府服务与管理过程中的人际互动可能滋生的腐败现象。

从浙江的实践看，“最多跑一次”改革所实现的“一窗受理，集成服务”体现的是政府把方便还给群众，把麻烦留给自己的服务理念。行政服务中心将原来按部门设置的窗口分类整合为投资项目审批、商事登记、不动产交易登记、医保社保、公安服务等综合窗口，再按职责分工由业务部门在后台完成审批事务，使得办事群众只需进行政服务中心“一个门”，到综合窗口“一个窗”，提交“一份材料”，就能把“一件事”办成。原先群众不得不自己多头跑的事，最终通过让数据跑、让部门工作人员跑，实现了最大限度的减负。相对原先许多地方和部门基于“便于管理”形成的行政流程，这无疑是政府运行逻辑在操作层面的重大变革。

要贯彻以人民为中心的政府改革逻辑，人民就不能成为单纯地享受政府更优质服务的被动客体，不能成为政府改革的观望者，必须打破体制的藩篱，尊重人民在改革中的主体地位，让群众直接参与到政府改革过程中来，成为政府改革成效最权威的评判者。“最多跑一次”改革另一个鲜明特色，就是改革的目标和评判标准异常简洁明了、清晰具体。由于“最多跑一次”的事项全部以清单的形式公开，辦事的流程也以各种便捷的方式告知，即使是文化程度不高的普通办事群众都能依据自身办事的经历和感受，对改革的成效直接做出评判。从政府部门的角度说，“最多跑一次”是一种刚性的责任，它极大地压缩了政府部门利用信息不对称的优势，对办事群众推诿、搪塞、敷衍的空间。更重要的是，“最多跑一次”改革背后的政治压力机制，意味着群众的合理投诉，是政府部门难以承受的压力，政府部门必须按照自己的承诺，保证让群众只跑一次。

与此同时，浙江的“最多跑一次”改革建立了第三方评估机制，定期对各地各部门改革的进程，特别是公众反馈做出测评。这同样建构了一种压力机制。经过短短一年多的努力，浙江“最多跑一次”改革取得了重大进展，2017年省级“最多跑一次”事项达到665项，设区市本级平均达到755项，县（市、区）平均达到656项，全省“最多跑一次”实现率达到87.9%，办事群众满意率达到94.7%[3]。根据特定对象电话回访2万份问卷调查，群众对“最多跑一次”改革成效满意率达到95.7%；根据5691名办事群众面对面调查，群众对这项改革的满意率达到96.2%；根据网民意见抽样调查，持正面态度的网民占90.9%，88%网民表示“到政府办事比以前更加方便”[4]。更具深远意义的是，“最多跑一次”改革还具有层层倒逼，推动政府改革不断深化的潜能。首先，推进“最多跑一次”改革的重要前提是大规模地压缩审批事项，为此，就必须最大限度地还权于市场和社会，最大限度地限制行政权力对微观经济过程和社会生活过程的干预，这实际上就以“最多跑一次”的刚性目标，倒逼政府简政放权，促进政府职能的转变。浙江之所以能够率先推进“最多跑一次”改革，一个重要的基础条件是该省从2013年11月开始围绕“放管服”，全面推行了“四张清单一张网”改革。其中通过编制政府权力清单、责任清单，在有效限制政府权力的同时，进一步明晰了政府责任，避免了“放管服”改革一放了之，只放不管的风险。同时，通过修订企业投资项目核准目录，编制财政专项资金管理清单，进一步限制了政府的微观干预，扩大赋予企业的自由空间。这些都以政府“瘦身”的方式为推行“最多跑一次”改革创造了有利条件。其次，“最多跑一次”改革首先实现的是“一窗受理、集成服务”，涉及的是办事服务模式或行政流程的创新，但止步于此，同样会导致政府部门替群众跑的工作量大规模地增长，甚至使部门间的关系出现严重的紊乱。这就必然倒逼窗口后面的部门进行机构职能的整合，形成大部门体制改革的内在压力。最后，“最多跑一次”改革不仅要求让群众“少跑”，而且要做到“就近跑”，这就意味着必须本着能放都放的原则，尽可能地将行政管理权限下放到市县甚至乡镇政府。这将倒逼政府层级间公共资源的重新配置，要求高层政府建立与放权改革相配套的人权、事权、财权等的保障机制，促使各种公共资源向基层倾斜，进而倒逼纵向的府际关系与组织架构的调整，并重新界定各级政府的职能定位以及与之相配套的公共资源保障。

三、互联网与大数据：深化政府体制改革的重要技术手段

依靠信息技术和大数据推动治理智能化，是治理现代化和治理创新的一个重要的国际潮流[5]。信息技术的发展在改变治理环境后，由外而内地倒逼着治理模式的革新，也为提高政府治理绩效提供了一种不可或缺的新兴治理资源，是优化治理手段和治理过程、推进国家治理现代化的有效手段[6]。利用互联网等信息技术，建立“以业务流程为中心的”“直接面向顾客的”公共服务流程，将大大提高公共服务的效率[7]（P18）。相较于通过组织结构调整（如精简政府机构或减少政府层级）的方式提高政府绩效，技术手段运用的阻力较小，更有利于汇聚和强化政府改革的动力。

“最多跑一次”改革短期内在提升政府效能上取得显著进展，关键在于数据整合，在于“让数据跑路”，并在此基础上借助各种互联网技术使群众和企业能够享受网上办事的便利。因此，“最多跑一次”改革对应用技术手段深化政府管理和服务模式变革提出了迫切的要求，换言之，以“最多跑一次”改革作为支点，可以充分发挥技术手段在助推政府改革上的作用，推动政府治理迈向智慧治理的新时代。浙江之所以率先推进“最多跑一次”改革，与其在大数据建设上的优势及其政务中的广泛运用有着密切的关系。在推进“四张清单”改革的同时，浙江还在全国率先提出建设省市县统一架构网上政务服务平台——浙江政务服务网。目前，浙江政务服务网已基本建成集行政审批、政务公开、便民服务、效能监察、数据开放、互动交流等功能于一体的网上政府，初步形成了“互联网+政务服务”的格局。浙江还积极建设包括人口库、法人库、证照库、信用信息库和地理空间信息库在内的省数据中心，构建起一个公共数据共享体系。

实践证明，互联网和大数据的运用，既有助建立政府部门间协同的刚性化的责任机制，也有效地缓解了实现“最多跑一次”给政府部门带来的工作压力，减少了全面推进改革的体制内阻力。就政府内部管理而言，“最多跑一次”改革所要求的信息共享有助于为政府部门提供管理和服务的便利，推动政府管理科学化水平的提升。在浙江，依托浙江政务服务网并充分利用浙江省政府数据管理中心数据，打通各部门审批业务系统与政务网的通道，实现法人库、人口库、电子证照库等基础数据库与政务网实时交换、共享，审批部门可以直接调取数据中心的户籍、社保、婚姻登记、国地税、不动产登记以及金融系统的相关数据，将过去沉淀在各部门的行政审批数据全部激活，实现可认证、可使用、可流通，形成行政審批的数据共享大平台，实现数据流与业务流的同步，同时为政府部门管理服务和群众办事提供了便利。例如，以往需要提交诸多证明材料、跑腿多次才能完成办理的住房公积金事项，目前通过调用办事主体的人口信息、婚姻登记信息、户籍信息、不动产信息、社保信息、地税信息、人才信息、银行征信等信息，实现凭身份证、购房合同就可办理公积金贷款，不再提交其他证明材料。

就部门间关系而言，“最多跑一次”改革过程中构建的一站式管理服务平台有助于以技术手段建立刚性化的部门关联，推动政府治理整体性水平的提升。以涉及多部门办理、以往最难办的企业投资项目审批为例，按照企业投资项目审批的传统流程，项目审批涉及发展改革、规划、国土、住建、水利、消防、人防、气象等多家政府部门，企业需要多次向不同部门递交材料。在浙江的“最多跑一次”改革过程中，各地依托浙江政务服务网和投资项目在线审批监管平台，在综合窗口受理后，将项目统一登记赋码并推送至各部门政务服务网行政权力运行系统进行审批，部门审批的进度、结果以项目赋码进行关联，直接反馈至投资项目在线审批监管平台，在线审批监管平台则对投资项目的平台受理、在线办理、限时办结、信息共享进行全程监察，实现审批全程留痕、过程实时监控。由此，各部门的履职责任和履职情况被细化、固化并透明化，职责边界得以清晰界定，推诿扯皮的模糊地带和灰色空间被极大地压缩，同时，技术手段的运用大大加快了部门之间的信息传输速度，促使各部门围绕系统设定的企业投资项目审批这“一件事”进行有效协调和深度合作，推动了政府治理转向无缝隙的整体性治理。

就政府运行机制而言，“最多跑一次”改革通过运用信息技术有助于实现政府运行机制的电子化再造，推动政府治理精细化、智慧化水平的提升。大数据与信息技术的运用颠覆了以地理空间分割为基础的科层式组织运行机制，实现了政府运行机制的电子化再造，由于技术的非人格化特征，信息技术对权力运行机制的型塑更具稳定性。大数据与信息技术的运用也将有力推动政府治理的精细化、智慧化。电子签名、电子证照、电子文件、电子印章、人脸识别、电子支付等技术的应用，在很大程度上改变了由繁琐的规章制度确定的政府运行机制，同时使传统政务服务大厅更加智慧化，并与网上虚拟政务服务大厅融为一体。例如，从PC端或移动端进行在线申请，植入电子签名，即能实现申请材料的可信化；通过直接调用历史数据自动写入申请表，让办事群众少录入甚至不录入；办结文件可形成电子证照（批文）供办事主体直接下载打印；通过人脸识别系统，引用蚂蚁信用数据，对申请材料实行容缺受理，事项办结前将申请材料补齐补正后即可；在出入境、交通等审批服务过程中试点电子支付；通过运用电子文件，实现审批事项办结后的电子归档。

显然，实现“最多跑一次”的关键在于部门的协同，部门协同的关键在于实现“让数据跑路”。如果建立起统一的公共基础数据库，打破信息孤岛现象，实现公共基础数据在政府各个部门中的共享，就可以最大限度地简化各部门对信息的采集、确认等办理环节，在免除群众重复提供材料的同时，极大减轻一窗受理之后政府部门集成服务的工作压力，将政府工作人员从繁琐的办理事务中解放出来，将精力投向事中和事后的监管过程。事实上，以技术手段实现政府部门的工作减压，也是缓解政府改革体制内阻力的有效手段。

参考文献：

[1]何文靓，程家健.供给侧结构性改革背景下新型政商关系构建路径探讨[J].地方治理研究，2017，（4）.

[2]竺乾威.什么样的政商关系才算既“亲”又“清” [J].人民论坛，2016，（28）.

[3]浙江省政府工作報告[N].浙江日报，20180205.

[4]车 俊.坚持以人民为中心的发展思想 将“最多跑一次”改革进行到底[J].求是，2017，（20）.

[5]何增科.地方治理创新与地方治理现代化——以广东省为例[J].公共管理学报，2017，（2）.

[6]郭建锦，郭建平.大数据背景下的国家治理能力建设研究[J].中国行政管理，2015，（6）.

[7][美]拉塞尔·林登.无缝隙政府：公共部门再造指南[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

责任编辑：王 篆