长江航道疏浚砂石资源化利用的激励机制

丁继勇,b,淦雪晴,丁雷杰

(河海大学 a.商学院;b.工程管理研究所,江苏 南京211100)

1 引言

长江河道赋存着丰富的砂石资源,其中粒径为0.1—2.0mm的砂石被视为极佳的建筑材料,小于0.1mm的砂石可用于吹填造地或地基填筑,具有一定的经济价值[1,2]。随着经济社会的发展和工程建设投资规模的加大,砂石资源的市场需求不断扩大,某些地方供不应求,出现了乱采滥挖的局面[3]。由于长江属多泥沙河流,中下游河床泥沙淤积严重时河道将变得窄而浅,造成航道堵塞,给通航带来负面影响。因此,航道部门、码头经营主体必要时将对航道进行清淤疏浚,以改善通航条件。在疏浚工程实施的同时将产生部分砂石,这些砂石若能变废为宝进行资源化利用,对补充砂石市场需求具有重要意义。 早期航道疏浚作业产生的砂石或淤泥基本上被弃置。近20年来,随着我国经济发展,航道疏浚砂石应用范围不断扩大,疏浚砂石的利用价值逐渐显现。然而,目前疏浚砂石利用管理还存在很多问题。一方面,各方对疏浚砂石属性、出让权等问题认识不一致,疏浚砂石资源化利用的管理模式不明确,借航道疏浚之名行非法采砂之实的现象时有发生,导致国有资产流失。另一方面,水行政主管部门由于缺乏疏浚砂石资源化利用管理的相关法规依据,管理难以把控,操作难度较大;对航道疏浚工程项目法人和施工单位不能从疏浚砂石综合利用中得到收益,反而为此影响施工效率,因此对砂石资源化利用的积极性不高。当前,如何进行疏浚砂石资源化利用的有效管理,是亟待深入研究的重要课题。

有关长江河道砂石资源利用管理问题,自2000年国务院颁布《长江河道采砂管理条例》以来,相关研究逐步展开。王金生系统分析了长江河道采砂管理制度的发展和面临的问题,提出相关管理制度建设的建议[4];杨高升等在分析长江河道砂石资源经济属性的基础上,提出了河道砂石权属安排与采砂权管理方面的建议[4];王卓甫等在分析河道砂石双重属性的基础上,提出了河道砂石权属安排的制度框架[6],并构建了基于河道安全的河道砂石资源优化利用模型[7];杨志勇等借鉴激励思想,构建了河道砂石资源交易计价模型[2];Ding等[8]、李慧敏等[9]分别针对河道采砂权最优交易机制设计问题和河道采砂作业招标控制价格问题展开了研究。在河道采砂过程中,采砂行为将产生多方面的影响,由此也对采砂管理提出了技术性挑战。马水山等探讨了长江河道砂石资源分布、采砂对河道岸坡稳定和生态环境的影响、河道采砂监控管理技术等问题[10];Wang等提出了河道采砂条件下边坡稳定风险的分析方法[11];江丰等通过利用地形数据、水文数据和卫星遥感数据,分析了鄱阳湖2001—2010年采砂场的空间分布和采砂量,定量分析了采砂行为对鄱阳湖水文和泥沙的影响[12];胡朝阳等以闽江下游河道为例,对水库及河道采砂作用下的河道演变情况进行了初步分析,探讨了两者联动作用下的河道演变特征[13]。关于河道疏浚、河道采砂与砂石资源利用相结合的研究,目前仅有部分文献粗略地提到采取河道采砂与河道疏浚治理相结合的理念[14,15];王金生针对《中华人民共和国航道法》涉及的河道采砂有关管理规定进行了解读与思考[16],但没有提及河道疏浚产生砂石的利用问题。

综合分析现有文献发现,目前对砂石资源利用问题的研究大多集中在河道的采砂管理、河道采砂交易机制等方面,对疏浚砂石利用的研究较鲜见。本文拟针对疏浚砂石利用中相关主体积极性不高的问题,借鉴前人研究成果,提出以长江航道疏浚工程施工方配合度为参数,用激励补偿的方式让疏浚施工方积极配合政府水行政部门,以期为长江河道疏浚砂石的高效利用与管理提供合理参考。

2 长江航道疏浚砂石资源化利用问题

2.1 疏浚砂石资源化利用过程

长江航道疏浚工程所得砂石与按长江采砂规划进行河道采砂所得砂石在性质上存在一定差异,按规划开展的河道采砂是以获取砂石资源为直接目标,而航道疏浚所得砂石是疏浚工程的副产品。河道采砂管理与航道疏浚砂石利用管理虽均涉及到河道砂石,但在运作和管理两方面存在差异。河道采砂管理涉及采砂规划、采砂许可、采砂过程的监管,通常由政府水行政主管部门负责砂石开采或出售采砂权;而航道疏浚砂石利用管理涉及疏浚工程和疏浚砂石出让过程中的各方合作和监管问题。根据《中华人民共和国航道法》第十九条规定,负责航道管理的部门进行航道疏浚、清障等影响通航的航道养护活动,应当设置明显的作业标志,采取必要的安全措施,但对疏浚工程所获砂石资源的利用问题并未明确。

航道疏浚工程是保证长江通航能力的重要措施,而疏浚工程产生的疏浚砂石是重要的工程材料。随着长江经济带的快速发展,疏浚砂石的资源化利用将会产生更大的经济价值。为了促进疏浚砂石的综合利用,政府相关部门应加强引导和监管,提高各利益相关方在疏浚砂石资源化利用过程中共同合作的积极性。在航道疏浚砂石的资源化利用过程中,宜采用“疏浚作业+砂石出让”的交易方式,即将航道疏浚与砂石出让分开进行。一般过程为:政府航道部门即航道疏浚作业的发包方,就航道疏浚工程组织招标,选择承包人并确定承包合同价,承包人承包疏浚作业,并不拥有砂石的占有权;通过疏浚作业获取砂石后,政府水行政主管部门或其下属河道管理机构再通过市场,将疏浚获得的砂石进行销售。在上述交易方式下,航道疏浚砂石利用主要涉及疏浚工程实施和疏浚砂石出让两方面。根据《中华人民共和国航道管理条例》和《河道管理条例》,政府的交通运输行政主管部门主管航道,政府水行政主管部门主管河道。航道属于河道的一部分,码头、航道等的疏浚会对河道造成影响,故疏浚工程宜在政府水行政主管部门的统一管理下展开。

2.2 疏浚砂石资源化利用的利益相关者

在航道疏浚工程实施过程中,主要利益相关者包括:疏浚工程项目法人(如航道局、码头经营主体等)、疏浚工程设计单位、疏浚工程施工单位、政府交通运输、水行政主管部门等。其中,项目法人选择设计和施工单位,并分别签订设计、施工合同,政府交通运输行政主管部门对疏浚工程立项及实施进行管理,政府水行政主管部门对疏浚工程全过程进行监管。 航道疏浚工程产生的砂石需要在市场背景下通过交易实现资源化利用、产生经济价值的目的。对疏浚砂石进行出让时,涉及的主要利益相关方包括疏浚砂石出让方和受让方、政府水行政主管部门。根据《河道管理条例》,对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则,长江河道疏浚砂石出让权应属长江河道各河段具体管理的政府水行政主管部门下属的河道管理机构。具体应由省级水行政主管部门确认疏浚砂的出让方,出让方再与受让方签订疏浚砂出让合同。长江航道疏浚砂石资源化利用过程中主要利益相关者及其相互关系见图1。

图1 航道疏浚砂石资源化利用的利益相关者及其关系

从图1可见,疏浚砂石出让需要疏浚工程项目法人和施工单位的支持配合,会对疏浚工程施工效率产生一定影响。因此,疏浚砂石出让主体应给予疏浚工程项目法人一定的补偿,包括配合协作成本、因施工效率降低而增加的成本等,并按疏浚砂石出让收益的一定比例支付该补偿费用。该方法将对疏浚工程项目法人和施工单位产生激励作用。具体而言,疏浚砂石出让方应对疏浚工程项目法人进行激励,而对施工单位的激励则将疏浚工程项目法人纳入疏浚工程施工合同中一并考虑。本文基于出让方的视角,将疏浚工程项目法人与施工单位视为一体,并假设疏浚工程项目法人从出让方获得的激励补偿费用完全支付给疏浚施工单位。为简便起见,本文在必要时将疏浚工程项目法人与施工单位简称为疏浚方,即本文主要研究出让方与疏浚方之间的激励机制,而对疏浚方内部激励问题不做专门讨论。

3 疏浚砂石资源化利用的激励模型

以往航道疏浚砂石一般弃之不用,故不存在砂石出让方,水行政主管部门仅承担监管任务,与疏浚方之间属监督与被监督的关系。当决定对航道疏浚砂石进行利用时,水行政主管部门兼有出让方的角色。在对疏浚砂石的利用过程中,水行政部门将向疏浚方提出配合疏浚砂石资源化利用的额外要求,因此可近似认为他们之间存在委托代理关系。由于水行政部门与疏浚方之间的信息不对称,水行政部门难以观察疏浚方的私人信息和行动方案。因此,为了实现疏浚砂石的资源化利用,水行政部门应建立一套激励机制,在考虑疏浚方成本和收益的基础上,给予疏浚方一定的补偿,以提高疏浚方对疏浚砂石资源化利用过程的配合程度。相应的,疏浚方配合程度越高,出让方给予的补偿费应当越高。

3.1 疏浚方成本收益分析

疏浚方成本,即长江航道疏浚方在长江航道疏浚工程上所花费的费用。若疏浚方配合水行政部门上交砂石,则其成本主要由两部分组成:一部分是疏浚施工带来的施工成本,一部分是配合政府水行政部门回收利用疏浚砂石产生的额外成本,额外成本和上交的砂石数量可视为正比关系。据此,总成本可由下式计算:

C=C0+P(V-VC)

(1)

式中,C为疏浚方总成本;C0为疏浚工程成本;VC为疏浚部门弃砂量;V为疏浚部门疏浚航道产生的砂石总数;P为配合水行政部门上交量砂石所产生的额外单位费用。

在不考虑水行政部门激励的情况下,疏浚方的总收益分为两部分:一部分为航道疏浚工程的合同收益，一部分为水行政部门补偿施工方上交砂石产生的额外成本。此时,长江航道疏浚方总收益为:

W0=I0+P(V-VC)

(2)

式中,I0表示疏浚方按合同疏浚航道获得的合法利益;P(V-VC)表示水行政部门对施工方向政府上缴砂石而产生额外费用的补偿。

在无激励机制时,由于水行政部门只补偿额外成本,疏浚方选择弃砂所获得的净利润与配合政府上交砂石所获得的净利润不但毫无差别,而且还额外付出了工作时间、劳动力等,并没有因配合政府而获得额外利益,同时弃砂并不违法,疏浚方很有可能选择弃砂。这种情况下,水行政部门可借鉴建设工程合同激励思想,建立激励模型,促进疏浚砂石的资源化利用。

3.2 激励模型构建

若上级水行政部门对航道疏浚方实行激励政策,那么航道疏浚方的实际总收益是在原有总收益的基础上加入一项激励补偿金额。具体金额取决于疏浚方配合上级水行政部门的程度β,设置与β相关的激励系数α,则航道疏浚方获得的激励补偿金额可记为αI(V-VC)。由此,总收益W可表达为:

W=I0+P(V-VC)+αI(V-VC)

(3)

(4)

综合以上分析,在上级水行政部门实行激励的情况下,长江航道疏浚施工方净收益为:

W′=I0+αβVI-C0

(5)

式中,I0-C0>0,故航道疏浚方净收益恒大于0,并且净收益随着疏浚方配合疏浚砂石程度的提高而增加。因此,建立的激励模型可较好地补偿并激励疏浚方配合疏浚砂石的资源化利用。

3.3 激励系数设计

根据委托代理理论,委托人的收益R由代理人的某种行为选择E，以及不受代理人控制的自然因素θ共同决定,表示为R=R(E,θ);代理人付出的努力可得到报酬,但要得到这些报酬必须消耗一定的体力或脑力,将这些努力所需要的成本记为C,则有C=C(E)。应当认识到,在疏浚砂石综合利用的实际问题中,确定C=C(E)和R=(E,θ)的具体表达式或其规律是极其困难的,需要大量的实践。在目前实践经验比较缺乏的情况下,难以找到C=C(E)和R=R(E,θ)的表达式或规律性,故α难以精确确定,但这并不妨碍上述理论的参考价值。在目前条件下,可结合安徽等省河道砂石交易的实践经验,设计α的计算公式为:

(6)

式中,当0≤β≤0.2时,施工方可得到疏浚砂石总收益0—0.4%的额外补偿;当0.2<β≤0.4时,施工方可得到疏浚砂石总收益0.8%—1.6%的额外补偿;当0.4<β≤0.6时,施工方可得到疏浚砂石总收益3.2%—4.8%的额外补偿;当0.6<β≤0.8时,施工方可得到疏浚砂石总收益7.2%—9.6%的额外补偿;当0.8<β≤1时,施工方得到疏浚砂石总收益12.8%—16%的额外补偿。同时,补偿的金额并不是呈线性变化,而是随着配合度的提高而增加,对施工方来说具有较好的激励作用。最高为16%的额外补偿对施工方来说较为可观,对水行政部门来说也可以接受。本文为水行政部门疏浚砂石资源化利用问题的解决提供了部分参考。政府可参考该激励模型讨论相应的补偿政策,与疏浚方达成共识,避免砂石资源的弃置浪费,实现砂石资源的合理与有效利用。

3.4 算例

2008年,江苏省连云港墟沟港区5万t级航道疏浚工程竣工,该工程航道全长1.4km,工程设计疏浚工程量为548.9万m3,施工过程中由于设计方案变更,共增加了工程量126.7214万m3,合同疏浚总工程量为675.6214万m3(砂石1m3=1.8t),合同总费用9441.1770万元。根据我国砂石骨料网发布的长江部分区域砂石价格显示,江苏连云港砂石基础价为60元/t。根据本文激励模型,可计算出疏浚工程疏浚方、出让方所得收益见表1。算例表明:在激励政策下,当疏浚方配合度β=1时,疏浚方除了从疏浚施工合同中获得的合法收益之外,可另获收益1.12亿元,此时出让方获得收益7.3亿元;当β=0时,疏浚方只能获得疏浚合同收益,出让方无收益,疏浚产生的砂石被丢弃,造成资源浪费。可见,随着疏浚方配合度的提高,双方可共同获取的收益逐渐增多,上述激励政策能在一定程度上激励疏浚方配合疏浚砂石的资源化利用。

表1 疏浚砂石资源化利用收益

4 结论与建议

在长江航道疏浚工程中,主要以“疏浚作业+砂石出让”为疏浚砂石交易模式。在该交易模式下,长江航道疏浚施工方只承包疏浚工程作业,不具有砂石的出让权,出让权归属于政府水行政主管部门。为了实现疏浚砂石资源化有效利用,水行政主管部门有必要构建相应的激励机制,以提高疏浚方在疏浚作业过程中配合疏浚砂石回收利用的积极性。本文在分析疏浚砂石资源化利用过程及利益相关者的基础上,将疏浚施工方的配合度作为控制参数,构建了疏浚砂石资源化合理利用的激励模型,讨论了激励系数设计问题,可为水行政部门有效解决疏浚砂石利用问题提供部分参考,但仍需在更多实践的基础上进一步完善,以更有效地实现疏浚砂石资源综合利用的目标。

针对后续研究与工程实践,提出以下两方面建议:①进一步结合工程实践合理构建激励机制。疏浚砂石的资源化利用,在一定程度上将对疏浚作业效率产生影响。因此,对相关利益主体进行合理补偿和激励,对疏浚砂石的综合利用无疑具有重要作用。政府水行政管理部门可在本文激励模型的基础上,进一步结合工程实践,邀请有关专家和疏浚工程项目法人、施工单位进行打分和协商,以确定激励系数α是否合理,是否需要调整激励系数。政府相关部门可参考该激励模型出台相应的补偿政策,与疏浚方达成共识,避免砂石资源的弃置浪费,实现疏浚砂石的资源化利用。②尽快出台《疏浚砂石利用管理办法》。长江河道疏浚砂石综合利用的组织实施,涉及疏浚作业和砂石交易两个密切相关的子系统,单个子系统内可依赖合同规范主体行为,而在两个子系统间由于不存在合同,主体又不同,故需借助相应政策法规的制订和政府水行政部门的监督、协调来保障疏浚砂石利用的组织实施。据调查,政府交通运输和水行政主管部门正在组织编制《疏浚砂石利用管理办法》,建议该办法能尽快出台,它将在长江河道疏浚砂石利用中发挥重要作用。