基于政策供给视角的非省会高校发展问题研究——以陕西省为例

胡景乾，谢 军

（1.安康学院 教务处，陕西 安康 725000；2.安康学院 党政办公室，陕西 安康 725000）

截止2017年，陕西有非省会城市普通高校29所（其中本科13所，高职、专科16所），占全省普通高校总数的35.8%。13所本科高校中有部属高校1所，外省高校1所，陕西省属公办高校9所，民办高校2所；从地域分布看，关中8所，陕南3所，陕北2所。16所高职、专科学校，省教育厅主管5所，行业主管2所，地级市政府主管9所；从地域分布看，关中9所，陕南4所，陕北3所。上述情况表明，陕西非省会城市高校构成情况较为复杂，为使研究结果更具针对性，本研究仅以安康学院、商洛学院、榆林学院、咸阳师范学院、渭南师范学院、延安大学、陕西中医药大学、陕西理工大学、宝鸡文理学院9所高校为样本，重点研究非省会城市公办本科高校（以下简称“非省会高校”）发展政策问题。

一、陕西非省会高校办学定位与发展目标

高校办学定位和发展目标是制定发展政策必须考虑的首要因素。上述9所高校，依据办学历史可分为新建本科高校和老本科高校两类。这两类高校由于创建背景和办学基础不同，在办学定位与发展目标上呈现出较大差异性。

安康学院和商洛学院2006年升本，榆林学院2003年升本，咸阳师范学院2001年升本，渭南师范学院2000年升本，这5所学校在高等教育大众化进程中升格为新建本科高校，走应用型发展道路成为必然选择，其中安康学院、商洛学院、榆林学院被确定为陕西省首批向应用技术型高校转型发展试点院校。这些学校的办学定位大致相同：以本科教育为主（少数学校保留有高职专业），多学科结构、教学型办学、服务地方，以应用型人才为培养目标。

延安大学成立于1941年，是中国共产党创办的第一所综合性大学，在中国现代高等教育史上有着特殊的地位。陕西中医药大学的前身是西北中医进修学校，1959年升格为陕西中医学院，2015年更名为陕西中医药大学，曾被确定为全国重点建设的8所中医院校之一。陕西理工大学创建于1958年，先后经历了汉中大学、汉中师范学院与北京大学汉中分校、陕西工学院、陕西理工学院等发展阶段，2016年更名为陕西理工大学。宝鸡文理学院经历了陕西师范大学宝鸡分校、宝鸡师范学院等办学历程，1992年更名为宝鸡文理学院。这4所老本科高校创建于高等教育精英化时期，倾向学术型办学，目前基本处于“教学研究型”阶段，但在学科特色、发展目标等方面仍存在较大差异，在办学层次上，以本科教育为主，兼有硕士研究生教育，其中陕西中医药大学1981年即成为全国首批硕士学位授予单位，举办研究生教育历史最早；在学科结构上，延安大学属于综合性大学，陕西中医药大学是行业特色高校，陕西理工大学、宝鸡文理学院属于多学科结构，但已经形成各自的学科特色。

高校愿景传达对未来发展的期盼，是学校发展目标、办学定位的高度概括和集中反映。愿景可以折射历史、预示未来，不仅承载发展愿望，也昭示大学的社会使命与担当。

表1 陕西非省会高校发展愿景一览表

从表1可以看出，延安大学、宝鸡文理学院的愿景是建设高水平的“教学研究型大学”。陕西中医药大学和渭南师范学院致力于建设行业特色高校，前者的愿景是建成多学科专业相互支撑、交叉融合的医学类院校，后者建设高水平地方师范大学。而陕西理工大学、咸阳师范学院、榆林学院、安康学院、商洛学院的愿景是建设特色鲜明的应用型大学。

二、陕西非省会高校办学现状调查分析

办学现状也是制定发展政策必须考虑的因素。通过查阅9所非省会高校官网公布的信息，结合对部分高校相关人员的访谈及电话、QQ等方式寻访，与省会城市同类高校相比，非省会高校的发展明显滞后。但从总体上看，5所新建本科高校不仅完成了本科高校的学科专业布局，顺利通过教育部本科教学合格评估，而且初步彰显出各自的办学特色；4所老本科高校由于长期的办学积累，有望进入发展快车道，其中陕西中医药大学、陕西理工大学顺利更名为“大学”，宝鸡文理学院被列入“博士学位立项建设单位”。

（一）办学基本条件不断改善

教育部开展本科教学评估，有效地促进了基本办学条件建设。据调查统计，在教师队伍建设方面，各校生师比在16.0～19.7之间；高职称教师比在33%～48%之间，其中正高级职称达100人以上的学校4所；硕士以上学位教师比在74%～87%之间，其中博士达100人以上的学校6所。

在校园校舍建设方面，校园面积最小在800亩以上，最大达2000余亩；各校都有两个以上的校区，其中延安大学5个校区、渭南师院4个校区、榆林学院和商洛学院3个校区。教学、办公及生活用房满足办学需求。在教学科研仪器设备建设方面，安康学院、商洛学院升本较晚，仪器设备总值在1亿元以下，其它各校均超过1亿元，其中陕西理工大学达3亿余元。在图书资料建设方面，馆藏纸质图书除商洛学院外，其它各校都在100万册以上，其中陕西理工大学、宝鸡文理学院、渭南师范学院藏书达200余万册。各校都拥有一批数量不等的电子图书及文献数据库；并建成较为完备的校园网和体育设施，以满足办学需要。

（二）学科专业布局基本合理

延安大学拥有军事学之外的所有学科门类，属于综合性大学。陕西中医药大学学科门类较少，只有医、理、工、文、管等学科，符合医学类院校的特点；其余7所学校所设学科门类都在9个以上，均属于多科性高校，其中宝鸡文理学院、渭南师范学院、安康学院、商洛学院拥有10个学科门类，比较接近综合性高校的学科框架。宝鸡文理学院、咸阳师范学院、渭南师范学院以教师教育为主要特色，陕西理工大学以工程教育和教师教育为主，榆林学院、商洛学院偏重理工科，安康学院在保持教师教育、农学等特色的基础上，人文学科发展较快。

从学科结构看，文、理、工、管、法、教、艺等学科是非省会高校普遍设置的学科（陕西中医药大学未设置法学、教育学、艺术学）；设置农学的有5所学校，分别是安康学院、商洛学院、榆林学院、延安大学、渭南师范学院；设置医学的有3所学校，除陕西中医药大学、延安大学外，安康学院的医学学科建设刚刚起步。从专业设置看，各校开设的本科专业数量都很可观，陕西中医药大学开设22个本科专业，相对较少；宝鸡文理学院、陕西理工大学、渭南师范学院、延安大学开设60余个本科专业，咸阳师范学院和榆林学院开设50余个本科专业，升本最晚的安康学院、商洛学院，也开设近40个本科专业。

综合考量各高校自身科学发展、区域高等教育协调发展，以及高等教育服务地方发展等多种因素，课题组认为，非省会高校的学科专业结构布局基本合理，学科专业设置符合自身办学定位和发展水平，各校学科专业具有一定的差异性、互补性，有利于省域高等教育结构优化；各校学科专业布局与所在区域的经济与社会发展对接较为紧密，尤其是升本较晚的榆林学院、安康学院和商洛学院对地方主导产业发展的支撑作用比较突出。

（三）办学职能活动有序推进

9所学校的院（系部） 设置在10至17个之间，其中延安大学、宝鸡文理学院、陕西理工大学达15个以上。咸阳师范学院、宝鸡文理学院和榆林学院设有高职学院，保留少量高职专业。各校均设有继续教育学院（培训学院），开展成人继续教育。9所学校全日制在校学生均在1万人以上，其中宝鸡文理学院、陕西理工大学达2万人以上，延安大学、渭南师范学院、咸阳师范学院在1.5万至2万人之间。4所老本科高校均为“硕士学位授予单位”，其中延安大学、陕西中医药大学的硕士生在1000名以上；5所新建本科高校暂无硕士点，其中部分院校开始与兄弟院校联合培养研究生。国际合作教育成为热点，各校都发展了一批国（境）外友好高校，开展国际合作办学。陕西中医药大学先后为世界30多个国家和地区培养3000多名中医人才，咸阳师范学院、渭南师范学院、安康学院等高校开始接纳少量留学生。

各校重视教学质量建设，拥有一批省级以上本科教学工程项目和教学成果奖，陕西中医药大学、榆林学院、安康学院分别取得国家卓越医生、卓越农林人才教育培养计划项目。各校注重学生综合素质和实践能力培养，积极组织学生参加各类学科专业竞赛，并取得较好成绩；重视大学生创新创业教育，积极组织、指导学生申报大学生创新创业训练计划项目，安康学院、渭南师范学院被教育部确定为大学生创新创业训练计划高校。重视科学研究，各校都建有若干个省级科研平台，其中6所学校建有陕西省院士专家工作站；各校都承担有一批国家级、省部级科研项目，陕西理工大学、陕西中医药大学、延安大学累计承担国家级科研项目分别达100项左右，陕西中医药大学仅2017年就获批国家自然科学基金项目23+1项；各校都产出了一批质量较高的科研成果，部分成果荣获省部级以上科研奖励，并取得了较好的经济效益和社会效益。

社会服务和文化传承创新的能力不断增强，延安大学成为新时期延安精神传播中心，陕西中医药大学为保障人民群众生命健康做出重要贡献。安康学院坚持“三服务”办学方向，成为安康经济社会发展不可替代的“人才基地”“产业伙伴”和“地方智库”。商洛学院大力实施根植地方行动计划，助推商洛地方经济社会发展。榆林学院着力打造能源化工、现代农业等学科专业，服务榆林市国家重要能源化工基地和现代特色农业示范基地建设。陕西是革命圣地，又是人类文明发祥地之一，文化底蕴深厚。延安大学的中共党史研究、渭南师范学院的司马迁与史记研究、咸阳师范学院的关中古代陵寝文化研究、宝鸡文理学院的关陇方言与民俗研究、商洛学院的贾平凹研究独树一帜。安康学院以陕西省高校哲学社会科学重点研究基地——陕南民间文化研究中心为依托，围绕地域文化、民间文艺、民俗方言、旅游文化等领域开展研究，在安康方言、紫阳民歌、汉调二黄、“三沈”文化研究方面取得丰硕成果，涌现出一批服务安康不同领域的知名专家学者，在地方文化的研究、保护、传承和创新方面做出了积极贡献。

三、非省会高校面临的主要问题及成因分析

非省会高校地处省会城市之外，相比省会城市高校，制约因素多、发展空间小，由于地域和历史等原因，在人才队伍建设、学科专业建设。生源质量、办学资源获取等方面都处于不利地位，不仅影响自身的发展，也削弱了服务地方发展的能力。

（一）办学资金不足

据了解，陕西非省会高校的经费来源主要依靠省级财政拨款和学费收入，而陕西是地处西部的高等教育大省，“粥少僧多”省级财政对高校的投入有限；同时，物价部门对公办高校的学费标准控制严格，除允许省内部属高校和西北大学等重点、行业特色高校上浮学费标准之外，包括非省会高校在内的大部分高校学费标准一直偏低。陕西医药大学、延安大学的附属医院有部分收入，但主要用于医院自身发展。其它高校除少量的培训收入、横向项目收入外，几乎没有其它收入。地方政府在资金方面对省属高校的支持也很少。一些新建本科高校，办学底子薄，建设发展任务重，资金需求量大，这些高校疲于应付正常运转，在人才队伍建设、教学科研方面投入严重不足。据了解，非省会高校都不同程度地存在着办学资金不足的问题。

（二）高层次人才短缺

由于地处省会中心城市之外，无法提供高层次人才所需的工作、生活环境；加之办学经费不足，在安家费及薪金收入方面难以满足人才的收益预期，致使高层次人才引进难、引进之后稳定难。陕北、陕南远离省会城市的高校，引进高层次人才尤为困难，高校自己培养出来的高层次人才非正常流出也比较严重，导致这些高校高层次人才短缺的矛盾更加突出。除陕西中医药大学等少数高校外，非省会高校普遍缺乏学科、学术带头人。

（三）学科专业水平较低

9所非省会高校均无国家级重点学科，有省级重点学科49个（含国家中医药管理局重点学科17个），其中陕西中医药大学23个，延安大学、陕西理工大学、宝鸡文理学院各6个，5所新建本科高校共计8个。省级“一流专业”69个（含培育专业），其中建设专业17个，校均不足2个。国家级科研平台少，国家级科研立项少，高水平成果少。

（四）转型发展遭遇瓶颈

非省会高校中的部分高校属于向应用技术型高校转型发展试点院校，转型发展的基本路径是实行产教融合、校企合作育人。而这些高校远离省会城市，所在地规模以上工商企业较少，就近寻求合作企业的难度较大。不仅如此，由于缺乏对合作企业的优惠、鼓励性政策，企业缺少动力，即使有适合的企业，也很少有合作的意愿，无形中加大了产教融合、合作育人的难度，甚至使得一些合作项目无法实施。因此，急需政府牵头，从制定政策、完善机制入手，搭建校企合作育人平台，破解高校转型发展难题[1]。

四、支持非省会高校发展的政策建议

近年来，陕西实行高校人事管理权、绩效工资分配权、职称评审权下放，允许部分高校实行高职教育单招，并于2017年启动一流学院和一流专业建设，这些政策措施已惠及到非省会高校。但非省会高校发展的政策供给仍显得严重不足，急需政府制定具有针对性的扶持政策，支持这些高校加快发展。

（一）指导思想原则

制定和实施非省会高校发展政策，应立足陕西高等教育强省建设，着眼于非省会高校自身的内涵发展、省域高等教育的协调发展，以及所在区域的经济社会发展，坚持“突出重点、激发活力、分类支持、兼顾均衡”的原则，有效发挥支持政策对非省会高校的激励功能、引导功能和服务功能，助力非省会高校健康科学可持续发展。

（二）政策供给重点

制定非省会高校发展政策，必须准确把握政策需求方向和重点支持领域。在办学现状调查的基础上，结合对部分高校领导、中层干部及院校研究人员的访谈，通过综合分析研判，课题组认为，高层次人才队伍建设、学科专业建设、办学资源（保障条件）建设，以及转型发展的机制建设关乎学校长远发展，是制约非省会高校发展的关键环节，应作为非省会高校发展政策的重点。

1.以高层次人才为重点，全面加强非省会高校教师队伍建设。一是支持非省会高校实施博士引进培养计划。建立非省会高校博士专项基金，对非省会高校引进的博士（含学成返校博士），由省级财政给予5—8年的年金补贴；明令禁止省会高校从本省非省会高校引进博士。二是支持实施知名教授计划。通过建立激励机制、保障机制，支持非省会高校造就一批在本学科领域有一定话语权，或服务区域发展有突出贡献的知名专家教授，使之成为非省会高校学科专业建设的领军人才。三是支持实施青年学术骨干培养计划[2]。加大青年教师的培养力度，通过有效的激励培养机制、常态的遴选机制和动态的管理机制，支持非省会高校培养一批青年教学、科研骨干教师，为非省会高校持续发展提供师资保障。

2.以项目支持为引擎，全面加强非省会高校学科专业建设。学科专业建设水平决定高校的办学水平，而项目支持是加强学科专业建设的重要方式。建议省教育厅在学科专业建设项目的立项、资助方面对非省会高校给予支持，支持领域包括：重点学科、特色学科建设；一流专业建设；科研创新平台建设；博士点、硕士点建设；精品资源共享课程、优秀教学团队、人才培养模式改革试验区、实验教学示范中心、实践教学基地等教学项目建设；以及教学改革项目、新工科项目、产教融合项目及创新创业教育等项目建设。

3.建立省市两级财政和政策支持体系，强化非省会高校办学保障能力。要以省市共建为抓手，建立省市两级财政和政策支持体系[3]，共同推进非省会高校发展。省政府要保证财政投入稳中有增，协调建立非省会高校博士基金，协调解决部分高校的债务化解问题，并通过地方立法，鼓励和引导企业参与高校合作育人，支持地方高校转型发展；省教育厅重点支持非省会高校的教师队伍建设和学科专业建设。非省会高校所在的地级市人民政府要通过机制和平台建设，为所在高校实行产教融合、协同育人创造条件；通过地方专项、购买服务等形式给予所在高校必要的资金支持；通过高层次人才队伍共建共享，让所在高校享受到地方政府的高层次人才优惠政策。

（三） 政策供给策略

为保障非省会高校的政策供给，建议制定《支持非省会城市高等学校发展实施意见》，明确支持政策的具体内容，以及各责任主体的工作职责、任务及要求。在制定和实施支持政策时，应注意政策供给策略。

1.把握需求，分类支持。对老本科高校，重点支持优势特色学科和博士点建设，力争把陕西中医药大学建成国内高水平的医科大学；把延安大学的文史类学科建成国内高水平学科；把陕西理工大学的工程类专业、宝鸡文理学院的教师教育类专业建成国内知名、省内高水平的专业群。统筹推进一流学院、非一流学院建设，重点支持新建本科院校优势特色专业建设和专业学位硕士点建设，进一步强化榆林学院的能源化工、商洛学院的绿色食品、安康学院的人文社科，以及渭南师院和咸阳师院的教师教育特色。

2.多措并举，激发活力。强化政策的激励和引导功能，实行普惠性扶持和竞争性扶持相结合、扶优扶特和扶弱扶需相结合，着力优化资源配置、激发高校办学活力，引导非省会高校合理定位，促进区域高等教育协调发展。以普惠性扶持照顾公平，以竞争性扶持提高效率；扶优扶特以增强竞争优势，扶弱扶需以促进结构优化。竞争性扶持应以扶优扶特为原则，注重横向比较，重在培育核心竞争力；普惠性扶持应以扶需扶弱为导向，关注区域经济社会发展，聚焦新兴产业与地方主导产业。

3.突出重点，适当倾斜。在制定扶持政策，特别是高层次人才扶持政策时，扶持力度须有所区别，应着重向陕南、陕北高校倾斜，重点支持远离省会城市的新建本科院校。

4.整合资源，搭建平台。发挥政府的资源整合功能和服务主导功能，鼓励省内部属高校、省属高水平高校对口支援非省会高校，在人才培养、科学研究、学科专业建设、教师团队建设等方面为非省会高校提供指导帮助。组织成立非省会高校联盟，定期举行联盟会议，交流发展经验，研讨发展对策，促进非省会高校间的相互学习借鉴、高校与政府间的沟通对话，为非省会高校加快发展提供服务。