从法制到法治 40年的一字飞跃

寇佳丽

要确定中国社会主义法治建设的时间表并不容易。新中国成立后的30年时间里，因为各种历史原因，“法治”并未得到应有的重视。改革开放政策实施后，法治建设随着社会主义市场经济的发展不断取得进步。

法治是治吏，是为民

中华人民共和国成立以后，党和国家的工作重点逐渐由革命向建设转变。20世纪50年代，中央政府连续提出加强法制建设、制定立法计划，起草宪法、民法以及刑法典。

1978年12月，国家领导人邓小平在题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，第一次明确提出“为了保障人民民主，必须加强法制建设”，同时提出了有关法制建设的十六字方针，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

“直到此时，最常出现的还是‘法制这个词，强调制度建设。1996年，我的老师王家福在中南海作题为‘关于依法治国，建设社会主义法治国家的理论和实践问题的讲座，为依法治国方略的形成提供了重要的理论支持。”为讲义起草第四部分的中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授在接受《经济》记者采访时这样说。

学术界系统地阐述“法治”理念后，国家政府部门逐渐采用。2012年11月，党的十八大指出，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，明确了新的十六字方针。

现代法治理念的核心是治吏，限制公权力的滥用，保护民众权益。对此，刘俊海解释，说到底，法治就是法理上的委托代理关系。人民群众将特定的权力交给代理人（政府部门）去行使，授予代理权的领域，公权力机关可以行使；没有授予的权力，公权力机关就不能行使。法治的作用即在于此。不过，法治并非冻结公权力的行使，而是敦促政府机关在合法合规的基础上，以为公众谋福利为目的，更好地行使权力。

人权保护的里程碑

北京大学法学院教授刘剑文告诉《经济》记者，在我国法治建设进程中，一些案例发挥了不可替代的作用，从保护民众权利的角度看，2003年的孙志刚案不能不提。

2003年3月17日，27岁的武汉青年孙志刚在广州街头行走时，因未携带任何证件，被派出所民警带回询问，随后被当成“三无人员”（无身份证、暂住证、务工证）送至广州市收容人员救治站。3月20日，孙志刚在救治站内被殴打致死。

案件引起全社会对于收容遣送制度的反思和讨论。

收容遣送制度可以追溯到1951年。当时，这一制度主要针对社会无业游民和反革命分子等人群。20世纪80年代，我国流动人口剧增，逃避计划生育、逃婚、逃债甚至逃学的人开始规模性出现。1982年，国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《办法》），将乞讨者和“其他露宿街头生活无着落的人”列为收容遣送的对象。1991年，国务院发布《关于城市遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的对象扩大到身份证、暂住证、务工证（也称“三证”）不全的流动人员。

“《办法》是在特定社会背景下实施的，有它特定的目的。任何法律都有其历史、空间和时间的局限性，不会一成不变。此外，从根本上讲，《办法》违反了宪法赋予公民的基本权利——人身自由权。其第六条规定的被收容人员的义务，具有强制剥夺公民人身自由的性质，与《宪法》规定的‘中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯不符合。”刘剑文这样表示。

案件发生后，法学界学者纷纷上书全国人民代表大会常务委员会法治工作委员会，建议对《办法》进行审查。2003年6月22日，时任国务院总理温家宝签署了第381号国务院令，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《管理办法》），《办法》随后被废止。

《管理办法》提出了自愿救助原则，取消了强制手段，终结了在中国存在了20多年的收容遣送制度，是推动中国民主法治进程、完善我国人权保障立法的重要事件。

依法行政取得巨大进步

从治理政府的角度看，法治与依法行政不可分割。

2013年2月，中共中央政治局进行第四次集体学习时，习近平总书记就强调，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

“改革开放的40年里，行政法领域的‘三部曲非常值得关注，即《行政處罚法》（1996年10月1日）《行政许可法》（2004年7月1日）《行政强制法》（2012年1月1日）。这三部法律分别规范了政府的行政处罚权、行政许可权和行政强制权，对我国公民产生广泛且普遍的保护效力，因为上述三个领域正是政府滥用职权的重灾区。不过，更具有深远意义的，还是1990年10月1日开始生效的《行政诉讼法》。”中央财经大学法学院副教授刘权这样告诉《经济》记者。

《行政诉讼法》之所以意义非凡，不仅因为其为“民告官”奠定了合法性基础，打通了制度通道，更因为它为大众思潮打开了新的大门。我国拥有数千年的文化历史，行政诉讼却堪称新生事物。过去相当长的时间里，“官本位”的思维方式压制了人民大众维护个人权益的信心。

“《行政诉讼法》刚刚出台的时候，大家非常高兴，尤其是学者们，用欢呼雀跃来形容也不为过。实际上，这部法律最初的实施效果比较有限。从大众的角度考虑，老百姓状告政府，总是怀着忐忑的心情；很多时候，即使当地政府做错了事情，民众也会放弃。为什么？因为长期以来，大家有一个根深蒂固的想法，那就是老百姓是告不赢政府的。从政府的角度看，当地政府或者政府官员干预司法的情况的确时有发生。”刘权如此解释。

这种“不敢告，不愿告”的现象，令《行政诉讼法》处境尴尬。随后，最高人民法院出台了司法解释，鼓励各级法院广辟案源。1993年前后，我国行政诉讼案件增长较快，但时间不长，情况又急转直下。

2014年，我国立法机关对《行政诉讼法》进行了修改，前述一些问题很大程度上得到了解决。数据显示，2016年，全国各级法院共受理一审、二审和再审行政案件331549件，同比增长10.6%；审结327429件，同比增长20%。在全国各级法院审结的225020件一审行政案件中，行政机关败诉的案件共32895件，败诉率为14.62%，同比上升0.84%。

不过，我国行政立法与执行仍有不小的进步空间。刘权告诉《经济》记者，立法机关和司法机关对行政机关的约束比较有限，因此，行政机关需要借助程序法进行自我监督，以减少腐败与违法行为的发生。

“目前，我国与行政程序相关的法律和条文散见于各项规定中，并没有统一的行政程序立法。法学界已经呼吁了20多年，效果寥寥。2008年10月，《湖南省行政程序规定》作为地方法律规范正式实施，随后，其他省份开始效仿。目前，关于行政程序立法，大家分成两派，一派认为地方政府搞就可以，不用中央政府出面；另一派认为，应该由中央政府出台统一的规范，地方政府负责细则就好。”刘权这样说。

法治理念逐渐深入人心

“法治社会”的理念已经提出16年了，对我国法治建设成果深有体会的还有那些奔跑在一线的法律工作者。

“从我接触律师这个行业第一天起，周围人就都告诉我，‘找律师就是找关系。在很多人看来，律师简直就是国家机关工作人员和当事人之间的‘中介，而非提供法律服务的专业人士。这让人感到心酸甚至耻辱。”北京市盈科律师事务所高级合伙人叶庚清这样告诉《经济》记者。

2008年，叶庚清接待了职业生涯的第一位当事人，一位年纪不足30岁的男士。面谈时，当事人直接问：“你是朝阳的律师，那你认识朝阳区法院刑庭的庭长吗？”叶庚清予以否认。不料对方却略带愤怒地起身离开，顺便甩下一句：“连庭长都不认识，没用。”次日，当他再次与上述当事人取得联系时，当事人却说：“找你还不就是希望找关系，你有关系了再联系我吧。”于是，职业生涯的第一笔业务在未能了解一丝一毫案情的状况下草草收场，个中滋味让叶庚清至今记忆犹新。

今天，执业十多年的叶庚清已不再会因“关系”问题感到窘迫，反倒是当事人，“换了一副面孔”。

前段时间，一位满头白发的老人在女儿的陪伴下找到叶庚清，希望为儿子聘请律师。简单陈述案情后，老人有些胆怯地询问，是否可以在公安机关找找熟人，好让涉案的儿子早些回家。没想到，不等叶庚清回应，老人的女儿就非常坚定地说：“我们找律师，就是为了寻求法律上的帮助，法治社会不兴找关系那一套。”

“我真的非常感动。法律人的梦想就是法治理念深入人心，大家都相信法律，而不是相信关系、走后门。老人女儿的一番话，至少代表着我们的梦想不再是书本上的空话。”叶庚清如此感慨。

律师是民间法律工作者。在刑事案件中，律师的作用更为明显，因为除了司法机关办案人员外，律师是唯一能够直接接触在押人员的群体。而“会见难”曾一度困擾很多从事刑事辩护业务的律师。执业初期，叶庚清也曾在需要会见寻衅滋事案件的嫌疑人时，被7次拒之门外。如今，随着法治建设的不断推进，大多数刑事案件的会见不存在障碍；部分地区为了保障律师的执业权利，方便会见，推出了网站、电话、微信预约会见等便捷措施；个别看守所甚至实现了周末会见。

法治改革关乎每一个人

北京扬涛律师事务所主任杨涛也是一名有多年执业经验的律师。对于改革开放和法治建设，他最大的感受并不是来自“律师”这一职业，而是来自他成为律师的过程。

“我是1982年1月出生的，当年年底，我国现行《宪法》正式实施。因此，我是跟‘八二宪法同龄的法律人。”杨涛自豪地对《经济》记者说。

他出生的那一年，自己的叔叔考上了“少数民族干部”，进入当地县司法局工作。律师制度恢复以后，叔叔成为新中国的第一批律师，也是杨涛所在县城的第一家律师事务所的主任。“第一批”意味着屈指可数。在杨涛的记忆里，自己的叔叔是全县第一批家里装电话、第一批用手机、第一批拥有私家汽车的人。

“他的汽车，比县长的还好。尽管后来进入了省司法厅工作，他早年的律师从业经历，却足以给我留下刻骨铭心的影响。高考填报志愿，我写的全都是法律专业。当时中国政法大学是我梦想中的选择，无奈分数不够高，我最终就读了中国人民公安大学的法律系。”杨涛这样回忆。

在他的印象里，高考（1999年）那年，是历史性的“扩招年”，借助“依法治国”的东风，各大高校法学专业的扩招“来势汹涌”，从侧面反映了全社会对“法治社会”的热情与憧憬。

在很多人看来，大学教育就是“技工教育”，传授人们用来生活的专业技能。也因此，有观点认为，中国受过法学专业教育的人太多了，反倒为就业带来一定压力。

“读什么专业与从事什么工作并不存在必然联系。法学教育可以训练一个人的逻辑思辨能力、自由平等理念、对程序正义的要求和对民主政治的向往，这恰恰是我们国家需要的，也是法治建设需要的。在我看来，我们国家接受专业法学教育的人不是太多而是太少。只有当一个社会的大多数人普遍了解了法治的精神和内涵，对法治有了出于内心的真实需求，法治社会才算是真的达到了。因为星星之火，总会燎原。”杨涛补充道。