深度贫困地区精准扶贫政策执行的国家治理能力研究

李金龙 杨洁

摘 要：提升国家治理能力是促进精准扶贫政策有效执行的关键。国家治理能力在深度贫困地区精准扶贫政策执行实践中展示了丰富内涵。立足于中国共产党国家治理的精神实质，精准扶贫政策执行的国家治理能力主要包括精准扶贫政策思想引领过程中的统领能力、精准识别机制分析中的认证能力、精准施策机制分析中的规管能力以及社会力量参与精准扶贫机制中的整合能力。统领能力存在理想型决策与非理性运作失衡、认证能力较低引致贫困户错评等国家治理能力偏低现象，在分析其成因的基础上提出完善责任追究制度、强化政治社会化机制、重塑乡村治理规则以及理顺政社职能关系等提升国家治理能力的路径。

关键词：国家治理能力；精准扶贫政策执行；深度贫困地区

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）05-0069-09

党的十九大报告指出，“要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”[1]。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，必须尽快补上扶贫短板。党和政府脱贫攻坚的决心坚定，精准扶贫政策执行已然进入最后沖刺的决定性阶段。随着精准扶贫从政策文件向基层县、乡、村具体实践的铺开，精准扶贫政策执行展现了丰富的实践样态，成为一种重要的国家治理现象。毋庸置疑，近些年的精准扶贫政策执行取得了举世瞩目的成就，但减贫脱贫的形势依旧严峻，尤其是在深度贫困地区。

2018年3月，习近平在十三届全国人大一次会议上强调，打好脱贫攻坚战，关键是打好深度贫困地区脱贫攻坚战，关键是攻克贫困人口集中的乡村地区。如何推进深度贫困地区精准扶贫政策的有效落实，无疑是脱贫攻坚决胜阶段的关键所在。

一、深度贫困地区精准扶贫政策执行中国家治理能力的基本内涵

国家治理的核心是国家治理能力建设问题。杨光斌认为，治理是国家治理，即国家主导的各种治理，包括社会治理、经济治理、政府治理以及全球治理[2]。王浦劬认为，国家治理是指在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语体系中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政[3]。俞可平指出，国家治理的理想状态是善治，它要求治理主体多元化并协同合作，不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理[4]。我国深度贫困地区精准扶贫政策执行中国家治理能力是指党和政府管理自身，通过渗透基层社会，调节国家与社会关系，以实现2020年全面建设小康社会政策目标的能力。具体而言，包括精准扶贫政策思想引领过程中的国家统领能力、精准识别机制分析过程中的国家认证能力、精准施策机制分析过程中的国家规管能力以及社会力量参与精准扶贫机制中的国家整合能力四个方面。

（一）精准扶贫政策思想引领过程中的国家统领能力

国家统领能力是指政府是否有能力管理自己，即各级国家机构与国家工作人员为了履行各项国家职能，必须有高效清廉的公务人员来实施[5]。精准扶贫政策思想引领过程中的国家统领能力是指全国各级党委和政府组织为实现精准扶贫政策目标对组织内部各级机构和工作人员进行科学统筹和有效管理的能力。就深度贫困地区精准扶贫政策执行的全过程而言，为确保各项政策从中央到基层的传达中有效执行，常采用两种方法，即精准扶贫政策学习的思想动员和精准扶贫政策执行的检查评估。

精准扶贫政策学习的思想动员在于领会政策的基本精神，聚焦于“为什么扶？”这一政治问题。各级党委和政府组织通过自上而下开展一系列关于精准扶贫政策学习工作，以期增强组织内相关政策执行主体的政策认同感和政治使命感。从中央、省、市、县到乡镇，经过层层思想动员，全国多处深度贫困地区采取召开扶贫攻坚动员大会、签订“军令状”和订约脱贫攻坚责任书等形式对基层扶贫干部进行精准扶贫政策精神的传达与学习，力求实现其心理意识和价值观的聚合与认同。

精准扶贫政策执行的检查评估瞄准于上级党委和政府组织对下级党委和政府组织有关精准扶贫政策执行成效的监督和考评工作。与以往扶贫政策执行检查多为定期检查不同，精准扶贫政策执行的检查方式更加注重定期检查和不定期检查并举。在深度贫困地区精准扶贫政策执行的评估方面，受社会经济发展等诸多因素的限制，深度贫困地区精准扶贫政策执行的评估方式主要以党政内部人事管理评估体系为主，第三方评估在精准扶贫政策执行实践中发挥的实质性作用甚微。

（二）精准识别机制分析过程中的国家认证能力

国家认证能力是指国家在全面事实基础上建立并执行明确、精细和统一规范的能力[6]。精准识别机制分析过程中的国家认证能力是指各级党委和政府组织及工作人员在遵循中央专门机构统一制定的有关贫困人口识别规则的基础上，广泛收集、反复确认进而精准识别贫困目标群体的客观事实的能力。它包括两个维度，即精准扶贫政策执行中识别贫困户规则的统一程度和收集贫困户社会事实的全面程度。

第一，依据国家标准化、程式化的精准识别规则体系，建立起具有普遍约束力的认证程序。以深度贫困地区精准扶贫政策执行过程中的贫困户“建档立卡”工作为例，整户识别包括了农户申请、村民主评议、村委会核实并公示、乡镇审核并第二次公示、县扶贫办复核并公告等流程，在此基础上，通过填写贫困户手册、录入贫困户数据并联网运行等方式确保了贫困户信息的动态更新、追溯和使用。

第二，基于深度贫困地区贫困目标群体的社会事实，包括上级政府依据当地贫困率分配给下级政府的贫困指标数，以及核算申请贫困户的相关农户全年的实际各项收入总和。从某种意义上说，无论是农户实际总收入的核算还是贫困户申请名额的确立，精准识别过程中的国家认证能力最基础且关键的一环主要取决于当地乡村干部的认证水平。

（三）精准施策机制分析过程中的国家规管能力

国家规管能力是指规管人们的外部行为，着力于改变个人和规范团体的行为，使他们的行为符合国家制定的规则。精准施策机制分析过程中的国家规管能力是指基层党委和政府组织对乡村社会内部各种有违精准扶贫政策规定的群体及其行为采取有效措施进行规范和管理的能力。精准扶贫政策从国家政策制定层面进入乡村政策执行层面的过程，实际上是国家规则的执行过程与乡村社会逻辑的执行过程相互磨合并促使其本土化落实的过程。国家在给予乡村社会有关精准扶贫政策执行一定自由裁量权的同时，也注重加强对乡村社会群体在精准扶贫政策执行中可能存在的失范、无序等外部行为的规管工作。

在深度贫困地区精准施策机制分析过程中，提高国家规管能力的重点在于打破乡村结构中固有的或潜在的利益联盟和利益竞争关系，并建立起合法、有序、规范的乡村结构关系。在全国深度贫困地区精准扶贫政策执行的具体实践中，为了避免乡村熟人社会关系的非正规运作，精准施策机制分析过程中的国家规管能力主要体现在两个方面：一是县、乡两级干部交叉包村和乡镇干部交换包村，建构了一种双重交叉协作机制，这既真正调动了村干部的积极性，又抑制了熟人社会的关系运作[7]；二是国家对深度贫困地区精准扶贫政策执行过程中各种有违精准扶贫政策规定的群体及其行为進行从严处理，凡是发现违规问题就要受纪律处分，情节严重的必须承担法律责任。

（四）社会力量参与精准扶贫机制中的国家整合能力

国家整合能力指政府建立制度对不同社会群体表达出来的各种政策偏好加以整合的能力。长久以来，在国家内部和国家与社会之间的互动关系中，国家与社会相互影响、互构互嵌，促使国家不断整合社会力量[8]。社会力量参与精准扶贫机制中的国家整合能力是指国家通过整合社会扶贫力量的形式去实现国家对于社会贫困弱势阶层整合目标的能力。因此，国家整合能力可从精准扶贫机制中的国家整合形式和国家整合目标两方面进行分析。

一方面，就社会力量参与精准扶贫机制中的国家整合形式而言，国家通过整合“政府、市场、社会”力量，进一步发挥各扶贫主体在精准扶贫政策执行中的比较优势，尤其重视社会力量在精准扶贫政策执行中的积极作用。另一方面，就社会力量参与精准扶贫机制中的国家整合目标而言，精准扶贫政策的宗旨是让社会最底层的贫弱群众在国家和社会力量作用下尽快摆脱贫困状态，共享小康社会的发展成果。当前深度贫困地区精准扶贫政策执行实践表明，精准扶贫政策执行确实在很大程度上回应了社会广大贫弱群体的利益偏好，极大地增强了他们的社会认同感和国家凝聚力。

二、深度贫困地区精准扶贫政策执行中国家治理能力偏低的主要表现

（一）国家统领能力存在理想型决策与非理性运作的失衡

目前，精准扶贫政策执行中党和政府内部管理的国家统领能力存在理想型决策与非理性运作的失衡，即党和政府组织内部人员在精准扶贫政策执行中的非理性操作与精准扶贫政策设计的理性初衷相违背，集中表现为深度贫困地区精准扶贫政策执行形式主义和官僚主义问题突出。2017年12月以来，全国各省、市地区陆续开展了向精准扶贫政策执行领域出现的形式主义、官僚主义“亮剑”的作风整治行动，发现部分深度贫困地区在精准扶贫政策执行过程中存在不容忽视的两大问题。

第一，检查考核的层出叠见。以笔者走访的湖南省深度贫困县N县为例，N县S镇驻村扶贫干部在驻村一月内就先后接受了来自省、市、县党政部门有关脱贫攻坚巡查、党建工作评估、半年工作综合考评等十多项检查。检查频率过高、名目繁多并且各级考核标准不甚统一，使基层扶贫干部不得不投入全部精力服务于精准扶贫政策执行这一中心工作，其他业务性的常规工作只能搁置一旁。长此以往，必将严重影响基层政务工作的正常运转，直接导致基层治理顾此失彼。

第二，精准填表的频繁反复。2018年1月重庆市开展的专项巡视中，不少基层扶贫干部抱怨道：“绞尽脑汁去填表算账了，哪里有精力去抓脱贫攻坚。”[9]在湖南深度贫困山区的实际走访中，也发现部分基层干部投入大部分精力用于填表和开会，却不愿花时间上农户家里摸底的类似情形。可见，以各类档案和表格作为精准扶贫工作检查考核的重要内容，一定程度上滋生了闭门做表格、谢客造数据的乱象。以“精准填表”促数字脱贫，为检查考核而做工作，在很大程度上背离了精准扶贫政策的初衷。

（二）国家认证能力较低引致贫困户漏评和错评现象屡见不鲜

国家认证能力的高低决定了贫困户的精准识别是否能够切实做到“精准”。当下精准识别机制分析过程中的国家认证能力不足致使贫困地区贫困户漏评和错评现象频频发生。村组干部开展实际的精准识别中，漏评是指由于客观因素限制未将真正的贫困户纳入使其无法享有政策支持，错评则指将非贫困户评定为贫困户而将真正的贫困户主观排斥并不予识别。漏评户大多为低保户或受灾户等识别难度较低的群体，而错贫户多为优亲厚友的关系户或是村组干部基于上级分配指标的考量将所获得贫困户名额平均分配给各生产大队（组）而产生的部分伪贫困户。无论是从贫困户认证事实（如农户的实际家庭收入等）的全面性把握看，还是就贫困户认证规则的统一性操作而言，贫困户错评更多在于基层干部（尤其是村组干部）人为主观意义上的不正当执行。

近两年来，随着省、市、县、乡镇继续加大精准识别的力度，多数贫困村漏评贫苦户的数量大幅度减少，漏评现象有所缓解，但贫困户错评现象依然严峻。2017年湖南省扶贫办公布的扶贫数据显示，湖南全省2017年共清理错评贫困户67.2万人，纳入漏评贫困户55.82万人[10]。其中湘西自治州、张家界市和怀化市连片的10个深度贫困县错评和漏评现象较为集中。中央纪委监察部网站自2018年1月以来曝光的多起扶贫领域腐败和作风问题的典型案例显示，云南省文山州、海南省琼中县以及陕西省安康市等十多个省、市、县存在贫困户识别错评现象。以云南省文山州西畴县西洒镇为例，扶贫工作组在对村情掌握不全面的情况下召开贫情分析会，简单确定贫困对象初步名单，实地调查阶段未逐户开展入户调查，导致错评现象发生。

（三）国家规管能力不足致使乡村社会失范行为时有发生

国家治理的对象之一就是社会失范行为，国家规管的目的在于限制社会失范行为的发生。深度贫困地区精准施策机制分析过程中的国家规管能力较低导致乡村社会失范行为频发不止，且多发生在村一级贫困户精准识别和产业项目精准帮扶两个环节，主要表现为非贫困户“闹访”“争贫”事件时有发生以及村庄精英从中获利难以界定两方面。

第一，由于受国家贫困指标规模的限制，处于“临界农户”也就是处于识别标准附近的农户存在部分农户无法获取贫困户资格的情况，这部分被排除在外的非贫困户极易对与其自身家庭状况差不多却被选为贫困户的部分“临界农户”心生不满。出于对自身利益的维护，他们往往组成两人及以上的团体以“闹访”方式反复向村委书记或扶贫书记表达诉求，向其施压以达到争取贫困户资格的目的。这直接影响了村组干部在精准识别中的组织工作，也不利于精准扶贫政策在乡村社会的长期开展。

第二，在深度贫困地区产业项目的精准帮扶上，大多采用村庄精英带动帮扶贫困户的模式。村庄精英凭借资金、技术、人脉等资源优势，在参与产业种植和养殖等扶贫项目的过程中，出现不少与当地基层扶贫干部合作谋取利益的非法操作。以2018年1月中央纪委曝光的湖南省湘西土家族苗族自治州农业机械管理局原党组成员钟昌文骗取扶贫资金为例[11]，钟昌文在任职期间，利用组织实施纸厂村扶贫工程项目的职务便利，与当地民营企业人员王某合谋并共同非法占有扶贫工程项目资金六百余万元。这一行为不仅侵占了贫困户大量的精准扶贫政策资源和利益，而且严重扰乱深度贫困地区精准扶贫政策执行的有序开展，造成极其恶劣的社会影响。

（四）国家整合能力较弱导致社会扶贫力量参与乏力

精准扶贫政策执行中的国家整合能力关键在于汲取并整合社会扶贫力量有序参与到贫困治理工作中。当下，专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局已初步形成，但社会扶贫力量在精准扶贫政策执行中的作用并未充分发挥出来。就国家整合行动的输入能力而言，社会扶贫力量实际表现为行政力量主导下单方面的扶贫资源输出和对政治意志服从的层面。

在深度贫困地区，社会扶贫力量被动参与精准扶贫政策执行的现象尤为严重。在湖南多个深度贫困县的走访调研中发现，针对各地产业种植扶贫项目和光伏发电扶贫项目等多类型扶贫项目，无论是前期的项目扶贫申请工作，还是后期的扶贫项目执行和绩效评估工作，当地的基层政府都掌握了这些扶贫项目执行全过程的绝对主导权，集中表现为基层政府几乎决定了各类社会扶贫力量参与扶贫项目的类型选择、资金输入数和人力投入规模等各项参与指标。这在很大程度上抑制了社会扶贫力量参与的主动性。2017年12月国务院扶贫办印发的《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》明确要求，社会组织应在自己的宗旨和业务范围之内参与脱贫攻坚，政府组织不设强制性义务，不搞明确性指标[12]。这也从侧面反映了当前社会扶贫力量所面临的窘境。概言之，以国家行政强制力量为主要手段汲取并整合社会扶贫力量进而贯彻落实精准扶贫政策的执行，一定程度上导致了社会扶贫力量角色的缺位和错位，不利于大扶贫格局的优化和深度贫困地区精准扶贫政策执行的可持续发展。

三、深度贫困地区精准扶贫政策执行中国家治理能力偏低的原因分析

（一）精准扶贫政策执行的责任追究制度不科学

责任追究制度一方面要對政策执行情况进行及时的跟踪评估，强调监督控制，另一方面要对由于政策执行失败而造成损失的执行者追究责任。它包括三个核心环节：监督、评估和赏罚。

就深度贫困地区精准扶贫政策执行的监督工作而言，缺乏统一的自上而下的监督机制导致基层精准扶贫的监督检查工作层出不穷。在实际监督过程中，监督检查工作多头出击，难以协调，无法形成合力。如湖南深度贫困县N县驻村干部在短短一月时间里便接受了来自省、市、县党政组织和第三方评估等十多项监督检查，县级党政组织督查是一套标准，市级是另外一套标准，省级又是一套标准，检查一次就意味着把扶贫干部之前的工作几乎全部推翻，浪费了大量的人力资本和时间成本。

就精准扶贫政策执行评估工作而言，精准扶贫政策执行评估指标体系的不明确和不务实引发“精准填表”行为的反复。政策评估门类和检查频次过多，使得在精准扶贫政策执行中出现的无法精准量化或核实的“数字”日益演变为“数字造假”，精准扶贫工作逐渐异化为“精准填表”，而“层层加码”更是让基层扶贫干部“疲于应付”，由此滋生出“纸上扶贫”等形式主义不良作风。

就精准扶贫政策执行的赏罚体系而言，基层扶贫干部作为责任落实的最终主体，自身可获取的奖赏激励不够多但承担失责的风险最大化。这种责任约束过高但奖赏激励较低的不平衡状态造成部分基层干部在精准扶贫政策执行过程中容易形成扭曲的政绩观，从而诱发基层形式主义等不良作风，呈现出运动式治理的乱象。

（二）精准扶贫政策执行中政治社会化机制乏力

“政治社会化是个人学习政治文化，由一个自然人成长为一个社会人、政治人的活动过程，也是人类社会由上一代人向下一代人传递其政治文化、政治标准和政治信仰的方式。”[13]（p.190）因精准扶贫政策执行的政治社会化机制乏力而导致基层干部和贫困目标群体两者存在认知缺陷是降低国家认证能力的关键因素。深度贫困地区较全国一般贫困地区政治社会化机制更为乏力，简单地表现为思想政治教育和例行的政治学习。

第一，基层干部处于作为精准扶贫政策执行的末梢环节，深度贫困地区政治社会化机制乏力直接影响了当地基层干部对精准扶贫政策的政策认同感进而影响精准扶贫政策执行实践在深度贫困地区的最终落实。在深度贫困地区贫困户的精准识别过程中，部分基层干部在政治社会化过程中缺乏对自身政治系统权力和责任的明确认知，加上受自身综合素质的限制，对精准扶贫政策目标和价值缺乏深入了解，从而导致他们往往做出利用手中的自由裁量权去违规识别贫困户的行为，造成深度贫困地区贫困户错评和漏评现象频发不止。

第二，深度贫困地区贫困目标群体的政治社会化程度较低，主体意识或公民观念淡薄。精准识别体系中整户识别的第一步在于农户申请。深度贫困地区的部分贫困户囿于各方面条件的限制没有主动或及时提交贫困户申请是导致认证环节屡屡出现漏评贫困户的主要原因。部分贫困户对精准扶贫政策给予的政策福利存有不劳而获的不良意图，是贫困目标群众主体意识和公民观念缺乏的重要表征，这一定程度上增加了精准扶贫政策执行的难度。

（三）精准扶贫政策执行中乡村人际关系网络运行不合理

毋庸置疑，传统观念、风俗习惯、意识形态等非正式规则对政策执行的作用深刻且持久。在深度贫困地区的乡村场域中，以乡村人际关系网络为代表的非正式规则对精准扶贫政策执行的约束作用则显得更为深刻且持久。因此，我们有必要重点分析乡村人际关系网络这一颇具代表性的非正式规则对精准施策机制分析过程中的国家规管能力所造成的影响。

纵观深度贫困地区精准扶贫政策执行过程，乡村社会失范行为频发的原因就在于精准扶贫政策的政策目标群体利用乡村人际关系网络实现自身既得利益的目的。在深度贫困地区，非贫困户尤其是处于贫困线附近的“临界农户”为了争取到贫困户资格，利用乡村内部各种人际关系，比如通过“走关系”“送礼”等方式贿赂乡村内部实权者，以期达到自己的目的；如若达不成目的，便号召对贫困户评选结果心生不满的其他村民集体向相关扶贫负责人表达诉求，采用“争贫”“闹访”形式不断地向扶贫负责人施加压力。

而当乡村精英凭借在乡村人际网络中占有的人力、财力等优势参与产业项目精准帮扶过程时，由于对乡村精英获利如何恰当分配缺乏合法合理的政策规定，这在一定程度上使其获利行为难以得到规范和约束，从而造成国家精准扶贫产业帮扶项目资源的流失。总之，村民看重的是自身能否获得利益，而不在乎获得利益的方式是否正当。这表明，以乡村人际关系网络为代表的非正式规则为乡村社会失范行为的发生提供了便利条件。

（四）精准扶贫政策执行中政府与社会职能关系尚未理顺

在中国公共政策执行体制中，政府在很长一段时间里始终扮演着管制者或包打天下的角色，其职能主要以经济调节职能和市场监管职能为主，社会管理职能尤其是公共服务职能并未引起足够重视。随着社会主义市场经济和公民社会力量的不断发展，新时代我国社会主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，社会管理职能尤其是公共服务职能的重要性日益凸显。这要求明晰并理顺政府与社会之间的职能关系，意味着政府管理应从以往自上而下的强制性管理逐步向服务性管理转变。然而在公共政策执行体制中，由于长时间受到参与政策执行的主体利益格局和旧有经济体制的惯性力量等因素的掣肘，政府与社会职能关系未能理顺。

精准扶贫政策是一项关乎全社会福祉的重大战略决策。在深度贫困地区精准扶贫政策执行过程中，为确保脱贫攻坚任务的落实和完成，政府试图大包大揽，统筹安排一切精准扶贫政策执行事项，多采用行政命令方式去整合各类社会扶贫力量，给社会扶贫组织设强制性义务和任务指标，使社会扶贫力量难以在精准扶贫政策执行中发挥应有的主动角色和积极作用。这说明部分地区政府在精准扶贫政策执行中并未从实质上认可和尊重社会扶贫力量的作用，一再压缩社会扶贫力量发挥作用的空间，致使深度贫困地区政府和社会多方扶贫主体难以形成扶贫合力，不利于促进深度贫困地区精准扶贫政策执行的可协同发展。

四、深度贫困地区精准扶贫政策执行中国家治理能力提升的路径思考

（一）完善责任追究制度，提升精准扶贫政策思想引领中的统领能力

完善精准扶贫政策执行的责任追究制度是提升深度贫困地区精准扶贫政策执行中国家统领能力的重要制度保障。

第一，完善深度贫困地区精准扶贫政策执行的监督制度。一是建立健全统一的监督体系，避免監督工作多头出击。省、市、县各级精准扶贫政策执行的机构及其工作人员应制定统一的监督标准，明确各自的工作目标和任务，尽量避免对深度贫困地区各乡镇、村运用多套监督标准进行多头监督。二是注重监督形式的灵活性和技术性。监督形式的灵活性在于加强深度贫困地区精准扶贫工作的专项巡视。中央纪委监察部网站最新信息显示，以吉林、云南、江西等为代表的省，西藏、广西壮族自治区以及重庆市陆续对深度贫困区县开展脱贫攻坚专项巡视工作，已取得不错成效。监督方式的技术性则强调通过互联网建立精准扶贫信息数据库，实现贫困户数据信息化的动态监管。

第二，完善深度贫困地区精准扶贫政策执行的评估制度。建设评估制度的关键在于充分发挥评估过程中民主的作用。深度贫困地区精准扶贫政策执行过程中的利益相关者，包括承担精准扶贫项目的责任人和被扶贫的对象，都应该被深度介入监管。政府应为精准扶贫政策利益相关者提供充分的话语权和畅通参与评价的通道。值得一提的是，第三方评估为国家有关考核和组织省际之间开展交叉考核的重要评估手段，应努力提高深度贫困地区第三方评估的科学性和规范性。政府在委托第三方科研机构在深度贫困地区贫困村开展入户调研过程中，应制定符合当地实际情况的评估方案和评估体系，确保精准扶贫政策执行评估的有效性。

第三，完善深度贫困地区精准扶贫政策执行的赏罚制度。赏罚制度设计应当注重公平性，制度执行要做到公正性，避免深度贫困地区基层扶贫干部在考核评估体系中承担过多失责风险的可能。这就要求从领导到各级执行人员的职责分解应具备匹配性、明晰性、准确性，严格落实精准扶贫政策执行体系中每一个扶贫主体的责任。

（二）强化政治社会化机制，提升精准识别机制分析中的认证能力

强化政治社会化机制是提升深度贫困地区精准识别机制分析过程中的认证能力的重中之重。必须从增强基层干部的政策认同感和提高贫困目标群体的主体意识与公民观念两方面努力。

就增强深度贫困地区基层干部的政策认同感而言，需努力做到以下三点。一是加强深度贫困地区基层干部的政策学习。深度贫困地区所在的省、市、县乡级政府组织直至村一级自治组织，应严格贯彻党和中央政府有关深度贫困地区精准扶贫政策执行的决议和文件的精神及其内容。二是高度重视深度贫困地区基层扶贫干部忠诚党和国家信念的培育和自律的养成。作为党和政府的“代理人”，基层干部应始终以全心全意为人民服务作为其价值取向和行为准则。深度贫困地区的基层扶贫干部，要做到自我理性约束并承担起带领该地区经济困难的贫困户摆脱长期贫困生活状态的历史责任。三是注重深度贫困地区基层干部在精准扶贫政策执行实际工作中业务水平和职业技能的培养。精准扶贫政策执行的过程是一个从抽象到具体的过程，基层干部必须将所学的精准扶贫政策理论知识与贫困落后地区具体的精准扶贫政策实践相结合，提高开展基层精准扶贫政策执行工作的业务熟练程度和工作效率。

就提高深度贫困地区贫困目标群体的主体意识与公民观念而言，培育以贫困目标群体为中心的内生性良性发展的思想体系从而广泛调动贫困目标群体自身的能动性和积极性是关键[14]。一方面，通过对深度贫困地区贫困人群加大有关精准扶贫政策知识的宣传力度，改变该地区贫困目标群体传统的“等、靠、要”的贫困思想；另一方面，加强专业队伍对深度贫困地区贫困目标群体关于产业技能的培训与学习，启发和发掘他们参与生产或经营的意识与潜力，扩展他们的生存机会和发展潜力，从而使贫困目标群体实现真正意义的脱贫[15]。

（三）重塑乡村治理规则，提升精准施策机制分析过程中的规管能力

重塑乡村治理规则必须在严格遵循并完善中央和上级有关精准扶贫政策执行的正式规则的基础上，摒除以乡村人际关系网络为代表的非正式规则的不合理之处并加以改造运用。

第一，认可并吸收深度贫困地区乡村社会非正式规则在该地精准扶贫政策执行的积极成分。在深度贫困地区复杂的政策执行环境中，道德约束、风俗习惯、历史传统和行为准则作为非正式规则深刻影响着当地贫困目标群体生活的方方面面。认可、吸收并利用这些非正式规则的合理之处是对精准扶贫政策“本土化”执行的关键。

第二，区分并摒弃深度贫困地区精准扶贫政策执行中乡村社会非正式规则的不合理成分。在乡村社会固有的内部价值体系中，乡村人际关系网络作为一种典型的非正式规则，运用得当可成为促进深度贫困地区基层扶贫干部有效开展精准扶贫工作的政策工具；反之，出于个人层面的私利，极易被贫困目标群体“巧妙”滥用，导致乡村社会失范行为的发生。

第三，加强国家对深度贫困地区精准扶贫政策执行中出现的违规使用非正式规则的惩罚力度。发现问题要受到纪律处分，严重的还要承担法律责任，这是防止深度贫困地区乡村社会非正式规则滥用的有力手段。

（四）理顺政府与社会职能关系，提升国家对社会扶贫力量的整合能力

精准扶贫机制中提高国家整合能力应将重心调整为理顺政府与社会职能关系，在政府有效激发社会扶贫力量活力的基础上促进国家对社会扶贫力量的有效整合，从而实现精准扶贫政策对社会贫弱阶层整合的目的。

第一，肯定社会扶贫力量的积极作用。政府应主动让渡部分权力，促使社会扶贫力量发挥作用。随着深度贫困地区精准扶贫工作的不断开展和推进，政府所面临的具体工作内容也在不断增加，形式愈發多样，难以应付。政府应转变角色，主动放开手中的一些权力，将部分具体的工作事务放手给当地符合法律规范的社会扶贫组织来做。例如，在深度贫困地区的扶贫资金筹集、产业扶贫项目建设等方面政府尽可能给予社会扶贫组织平等的参与机会，有利于激发社会扶贫力量的积极性，更好地实现国家对社会扶贫力量的整合。

第二，支持深度贫困地区社会扶贫力量的有序发展。深度贫困地区，由于经济发展水平较低，各类社会扶贫力量虽然有了初步的发展，但发展程度相对较为落后，自我生存能力较弱。要使各地社会扶贫组织主动参与深度贫困地区精准扶贫政策执行之中并发挥较大作用，政府还需在接下来的脱贫攻坚工作中进一步加大支持力度，适当地提供政策、资金和物质上的援助，促使其有序发展。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]杨光斌.关于国家治理能力的一般理论——探索世界政治研究的新范式[J].教学与研究，2017，（1）.

[3]王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014，（3）.

[4]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（1）.

[5]王绍光.国家治理与基础性国家能力[J].华中科技大学学报（社会科学版），2014，（3）.

[6]欧树军.基础的基础：认证与国家基本制度建设[J].开放时代，2011，（11）.

[7]贺海波.精准扶贫中的国家治理能力分析——以陕西M县精准扶贫实践为例[J].社会主义研究，2016，（6）.

[8]黄一映.国家整合理论新发展：三种方法论视域的进路分析[J].华中科技大学学报，2014，（5）.

[9]重庆开展专项巡视，不让“被脱贫”误了真脱贫[DB/OL].http：∥www.ccdi.gov.cn/yaowen/201801/t20180119_162109.html，2018-01-19.

[10]省扶贫办：清理错评户67.2万人纳入漏评户55.82万人[DB/OL].http：∥hn.people.com.cn/n2/2017/0901/c195194-30681102.html，2017-09-01.

[11]中央纪委国家监委网.中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例[DB/OL].http：∥www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180131_162982.html，2018-01-31.

[12]国务院扶贫开发领导小组.关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知[DB/OL].http：∥www.cpad.gov.cn/art/2017/12/5/art_50_74541.html，2017-12-05.

[13]金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.

[14]陆益龙.农村的个体贫困、连片贫困与精准扶贫[J].甘肃社会科学，2016，（4）.

[15]马良灿，哈洪颖.项目扶贫的基层遭遇：结构化困境与治理图景[J].中国农村观察，2017，（1）.

[责任编辑：杨 健]

Abstract：Improving the national governance capacity is the key to the effective implementation of the targeted poverty alleviation policy. In recent years， the national governance capacity has shown thought connotation in the practice of targeted poverty alleviation policy. Based on the spirit of Chinese Communist Party of national governance， the capacity in policy implementation can be interpreted in four aspects： national leadership capacity in the process of studying the policy spirits， national certification capacity in precision identification mechanism analysis， national regulatory capacity in the analysis of policy implementation mechanisms， and the capacity of the state to integrate social forces into targeted poverty alleviation mechanisms. It is found that there is an imbalance between ideal decision making and irrational operation， and the low certification ability leads to the low governance ability of poor households. Overall， in order to achieve the healthy growth of national governance capacity， the state should improve the accountability system， strengthen mechanisms for political socialization， and deal with the functional relationship between government and society and so on. Only in this way can we continue to promote the modernization of national governance capacity.

Key words：National Governance Capacity， Targeted Poverty Alleviation Policy Implementation， Deep Poverty-Stricken Areas