规范风电场建设使用林地不能以禁代管

文 | 秦海岩

日前，国家林业和草原局印发《关于规范风电场项目建设使用林地的通知（征求意见稿）》，对风电场建设的禁限区域、使用林地范围等作出界定，引发关注。

整体而言，《通知》的下发具有积极意义，其中关于将自然遗产地、国家公园、自然保护区等敏感区域列入风电项目禁限区域的规定，得到了风电行业的普遍赞同，有利于进一步推动风电产业发展和生态保护形成良性互动关系。

然而，《通知》中有关风电场建设一律“禁止使用有林地”的规定则过于僵化和苛刻，属于典型的“一刀切”做法。这种“以禁代管”的行政管理方式，不仅难以产生长远效果，还会伤及相关产业，影响经济建设和发展，给企业和百姓造成困扰，让群众对政策失去理解和信任。国务院、生态环保主管部门都明令禁止此类做法。不久前，生态环境部发文规定，严格禁止“一刀切”，保护合法合规企业权益；并要求各地加强对生态环境保护“一刀切”问题的查处力度，对不作为、乱作为现象，发现一起，查处一起，严肃问责。对于风电行业而言，这种做法同样不可取。实事求是地说，在少数风电项目开发中确实存在林地使用不规范、植被恢复不到位等问题，但这些并非风电产业本身所致，更多的是由监管不严造成的，可以通过加强事中和事后监管等方式予以解决。大量实例证明，规范化建设的林地和山地风电场不会对生态环境造成过度伤害，并能够通过保护和修复措施将损害降到要求的范围内。国内的国电电力宁海茶山风电场、华电郴州太平里风电场，美国的Beech Ridge风电场以及德国的Brandenkopf风电场等众多项目更是实现了与当地环境和谐共处，成为带动地方经济发展的典型。因此，对于此类问题不能因噎废食，对所有项目一禁了之。否则，我国南方地区和东北部分省份的风电开发会完全陷入停滞，全国风电建设规模将出现断崖式下降，装备制造业及产业链上游企业由此遭受毁灭性打击。不仅如此，风电建设的停滞，势必导致多数省份无法完成非化石能源占一次能源消费比重目标、可再生能源电力配额目标和非水电可再生能源电力消纳量比重目标，最终直接影响我国2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%目标的实现。由此可见，因地制宜制定风电场建设使用有林地的范围，对于促进风电产业健康发展、改善能源结构、带动县域经济发展具有重要意义。

因此，《通知》还有必要继续完善：首先，应由各省份因地制宜制定风电场建设使用有林地范围。我国不同地域的森林覆盖率、植被恢复能力、地形条件、风能资源条件、新能源消纳等存在显著差异，对风电场建设使用有林地采取“一刀切”的做法显然不符合各地管理实际。应当考虑将风电场建设使用有林地范围的决定权下放到省级政府，由相关主管部门根据自身的情况，并结合国家已出台法律法规中关于林地的使用和保护规定，分别制订本辖区范围内风电场建设使用有林地的政策。国家林业和草原局可以在政策制订过程中提供指导性意见，并严格监管政策的执行，对违规企业依法依规进行严厉处罚。

其次，强化事中、事后监管，避免以禁代管。一是要求风电开发企业应该在项目合同中明确生态恢复的资金制约措施，并在开工前依法健全征林征地手续，建设时切实做好环境保护、水土流失、植被恢复等工作。二是林业主管部门会同有关部门通过强化执法、专项打击违法违规使用林地、建立林业及风电开发黑名单、加大植被恢复验收审查力度等方式强化风电项目使用林地的事中、事后监管。

党的十九大报告要求，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制，同时也提出发展清洁能源产业，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。可以说，开展生态保护与推进能源绿色化都是我国实现生态文明建设的必由之路。因此，对于这些方面的管理必须服从国家发展大局，制定相关政策时理应慎之又慎，各项规定都要做到科学有据、因地制宜，切不可“以禁代管”，懒政思维要不得。