文化旅游产业中PPP模式研究

胡 钰，王一凡

(清华大学新闻与传播学院， 北京 100084)

一、研究背景

2018年3月13日，十三届全国人大一次会议表决并通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准设立中华人民共和国文化和旅游部。方案提出，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。根据国务院的介绍，文化和旅游部的设立旨在为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。

在文化旅游业发展面临重大机遇与需求的同时，资金不足、人才短缺、运营低效等难题也制约着行业的发展。龚绍方提出，产业观念、管理体制和立法缺失极大地制约了我国文化旅游产业的发展[1]。从投资模式上看，以政府投资发挥主导作用的发展模式难以有效地促进文化旅游产业的发展。随着我国投资和财政管理体制的改革，国务院、国家发展改革委等相关政策都鼓励采用PPP模式进行文化旅游开发。如2016年出台的《文化部办公厅关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》提出，将采取PPP模式的文化基础设施、文化旅游项目、文化金融服务中心、文化资源保护与利用项目等纳入支持范围。2018年文化和旅游部、财政部联合印发的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的知道意见》就调动更多社会资源参与旅游业发展，探索推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制，提高旅游投资有效性和公共资源使用效益，建设一批旅游PPP示范项目作出全面部署。

目前，PPP模式已逐渐成为加强文化旅游基础设施建设、促进文化旅游产业发展的重要手段，是各地政府推动文化旅游产业的重要着力点。截至2017年10月31日，财政部政府和社会资本合作中心公开的PPP项目管理库中显示，全国PPP项目数量为6806个，投资额共计102003亿元；其中，旅游行业项目数量为306个，占全国项目总量的4.5%；文化项目数量191个，占全国项目总量的2.8%(见图1)。

图1 入库项目分行业分布数据来源：财政部。

二、文献回顾

(一)文化旅游产业的内涵及作用

国外学者对文化旅游产业的融合发展与可持续性进行了探讨,认为文化和旅游的融合对于提高旅游活动的吸引力以及推动文化旅游的发展有重要作用。Bachleitner和Zins[2]对文化旅游产业的融合发展进行研究，发现将文化产业融合到旅游产业中可以提高旅游目的地对旅游者的吸引力，并且指出二者融合可以开发出以文化为基础的遗产旅游、宗教旅游等。Al-Hagla[3]认为文化的可持续性是文化旅游发展的最大价值，指出文化旅游与经济发展之间密不可分，应从生态发展的视角来研究文化旅游的发展，而且文化可持续性是实现文化旅游发展的重要保证。

国内关于文化旅游产业的界定存在不同的观点。张广海和孙春兰[4]提出，目前对于文化旅游产业概念的界定还没有统一的论述，他们认为文化产业和旅游产业紧密联系、相互融合，形成了文化旅游产业，文化旅游产业的发展需要构筑文化旅游产业链，并对其拓展延伸，从而产生规模效应和互动效应。部分学者对文化旅游产业的研究聚焦于文化遗产相关的旅游产业，如李云涛提出文化旅游产业主要是由人文旅游资源所开发出来的产业，是为满足人们的文化旅游消费需求而产生的一部分旅游产业[5]。文化旅游产业化是打造文化旅游产业市场主体的企业化、系统化、市场化、规模化基础性的产业运动。更多的学者认为文化产业与旅游产业紧密联系，文化旅游产业是二者相互融合的结果。

本文认为，文化旅游产业是基于文化产业和旅游产业深度融合，以文化创意为灵魂、以观光旅游为载体、以新场景打造为重点的新型文化业态。

文化旅游产业具有低污染、高收益、高附加值、可持续性等特征，对于经济增长、经济结构转型升级、拉动消费、促进就业、传播文化等具有重要推动作用。

文化旅游产业对传统产业结构转型有很强的推动作用，有利于传统服务产业的升级。龚宁认为基于资源整合的文化旅游产业发展模式是一种可以实现空间结构合理、功能布局完善、生态环境良好、市场高效运转的文化旅游产业发展模式[6]。文化产业和旅游产业的互动与融合有利于区域文化、经济、社会的协调发展，可以从根本上推动中国旅游产业与文化产业的大发展。

文化旅游产业有利于促进先进文化的传播，让静态文化动态化，地下文化显性化。文化旅游产业还对提升产业的国际竞争力、弘扬优秀传统文化、提升国际形象等具有重要作用[7]。文化产业的发展可以借助旅游市场这个平台，开拓文化消费市场；旅游可以为文化资源的开发提供载体，促进文化的传播和交流。

(二)PPP模式的特征及理论基础

PPP(Public Private Partnership)是指政府部门和社会资本为提供公共产品和服务而建立起来的一种伙伴关系，其核心特征在于政府和社会资本利益共享、风险共担、长期合作(图2)。政府部门负责确定公共服务要求，并进行必要的协助和监管，社会资本则发挥其资金、技术、人才优势，按照政府的要求建造公共设施、提供公共服务，并通过从政府部门收费或从使用者收费，获得合理投资回报。项目各参与方发挥各自的优势，共担风险，共享收益，最终实现以更低成本提供更高质量的公共服务[8]。

公共产品理论认为公共产品具有非竞争性和非排他性，需要由政府提供[9]。准公共产品具有部分私人产品的性质，在提供时引入市场化机制，通过政府补贴和向使用者收取费用的方式弥补生产成本。PPP模式可以解决公共物品项目效益低、投资回报期长、政府财政负担等问题，提高资源的利用率，优化资源配置，提高社会福利。以Hood等[10]

图2 PPP模式特点图

为代表提出的新公共管理理论认为传统的公共行政已经不能适应迅速变化的信息社会的发展，主张政府公共部门应采用私人部门成功的管理方法和竞争机制，提升公共产品质量，重视公共服务效率，实现资源的优化配置，从而更好地履行政府职能。PPP模式通过引入社会资本先进的管理技术、资金及人才等，有助于实现政府职能的转变。

文化旅游产业具有公益性和经营性的双重属性。一方面，大部分文化旅游开发依托自然景观、文物古迹等公共资源，客观上需要政府主导开发，以保障公众共同享受公共资源的权利，如《旅游法》规定：利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。同时，文化旅游产业具有显著的正外部性，文化旅游的发展会提升区域的吸引力，进一步带动区域整体的发展。另一方面，文化旅游产业发展又要注重市场化运营，降低运营成本，不增加财政负担，产生经济效益。可见，文化旅游产业具有公益性和经营性的双重属性，符合PPP模式的初衷。

PPP模式可以解决公共物品项目效益低、投资回报期长、政府财政负担大等问题，提高资源的利用率，优化资源配置，提高社会福利。文化旅游产业的发展需要大量的投入，资本规模在一定程度上决定了产业发展的规模和速度。利用社会资本在资源、人才、技术、经验等方面的优势，可以使得产业有序发展，提高运营效率和服务质量，最大程度地发掘出文化旅游资源的价值。PPP模式能够整合社会资源，改善公共服务质量，提高公共服务效率。杨俊龙[11]指出PPP具有三方面重大效应：缓解政府负债压力，降低政府融资风险；发展混合所有制经济，提高资源配置效率；增强各方契约意识，切实转变政府职能。通过PPP提供社会公共产品时，会实现公共利益最大化，PPP模式能有效结合政府与社会资本的优势，解决公共服务的资金、管理等各方面的问题。何军[12]认为文化旅游产业中大量的资源由国家所有，发展文化旅游产业所需的资金大、人才短缺，开发的周期长，具有非常高的风险和不确定性。在这种情况下，PPP这一合作模式很好地解决了文化旅游产业发展面临的难题，通过引入市场化机制，解决政府融资难、投资效率低下等问题，并使得社会资本扩大投资领域，取得合理收益，从而实现政府与社会资本共赢的目的。支晓坤[13]指出文化旅游项目存在着资金短缺、管理混乱等诸多问题，由于文化旅游项目融资较少，主要资金来源基本来自于政府财政资金和银行贷款，导致很多项目在前期阶段就面临流产。赵华[14]提出应借助PPP投融资项目转化管理运营模式，促进特色小镇旅游产业可持续发展。

(三)实践中文化旅游产业PPP模式的类型

一是曲江PPP模式——“文化旅游带动土地升值”模式。曲江文化产业园根植于文化遗址资源，具备遗址保护和文化产业发展的双重功效[15]。曲江管委会依托西安曲江文化旅游产业投资(集团)有限公司，采取“曲江PPP模式”进行大明宫项目开发建设，其交易结构如下：政府依托西安曲江文化旅游产业投资(集团)有限公司，通过资产证券化和产业投资基金、政策性贷款等渠道筹集资金，主要用于非营利项目的开发建设；引入香港中国海外发展有限公司进行相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设；引入中国建筑股份有限公司进行周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架协议；引入恒大地产集团西安有限公司参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。曲江管委会和西安曲江文化产业投资(集团)有限公司采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式，在大明宫遗址项目中，先建设完成遗址公园部分，之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商，由地产商组织周边环境的改造与开发建设，以提升公园周边土地价值，为其他项目的开发建设筹集资金。

另一是华侨城PPP模式——“文化+旅游+城镇化”模式。华侨城通过政府与社会资本以PPP模式开发甘坑新镇，提供“整体解决方案”，由政府回购来做文化设施规划建设、通过特许持续经营来做旅游产品投资和运营、通过政府采购或使用者付费来做城市公共产品规划等。在产业方面，以导入和培育具有高科技含量和高艺术水准的原创文化内容产业，形成高端文化创意产业园区，带动“文化+”相关的科技、旅游、商业、生态、农业、教育、家居等现代新型城镇化产业的转型升级和快速发展。从收益来源看，华侨城的收入主要是旅游门票收入、文化演艺收入、商业地产收益和房地产开发收益，即通过高收益的房地产业为高投入、高投资的旅游业提供稳定的资金保障和风险规避，旅游带动地产，地产反哺旅游，两者互动发展。

目前，PPP模式的应用主要集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等领域，这些领域成为学术界的研究焦点，成果较多；而文化旅游产业方面的应用与研究成果则相对较少，研究重点主要集中在合规性、风险、模式借鉴和案例概况等方面，缺少深入探讨文化旅游产业PPP模式的应用特点。本研究力图研究PPP模式在文化旅游产业中的应用，找出问题的关键节点和有效解决方案，不仅有利于政府和企业完善PPP模式的合作内容和交易结构，还能为政策制定提供参考，使得文化旅游产业更好地发展，满足人们不断增长的美好生活需要。

三、研究问题与研究方法

(一)研究问题

本文研究的核心问题是PPP模式在文化旅游产业应用中的主要特征、突出问题及解决方案。围绕这一核心问题，访谈主要关注以下六个问题：

(1)区域发展文化旅游产业需具备哪些条件？

(2)文化旅游产业PPP模式包含哪些合作内容？

(3)物超所值的PPP模式有哪些特点？

(4)文化旅游产业应用PPP模式有何优势？

(5)当前文化旅游PPP项目存在的问题有哪些？

(6)文化旅游产业PPP项目的有效路径和发展建议？

(二)研究方法

本文主要的收集资料的方法为深度访谈法(in-depth interview)。深度访谈通常采用半结构、直接的访谈方式，在访谈过程中，通过掌握高级访谈技巧的调查员对被访者深度地访谈，使得研究者有机会认识、了解当事人的经验、观察和体会，另外也有机会听到当事人对自己经验的解释，了解当事人的世界观，对周遭的人、事、物的看法及其相互之间的关系。本文选取深度访谈法的原因在于该方法能了解受访者的经验，并能通过提问了解受访者对经验的认识和进一步说明，从而达到挖掘PPP模式在文化旅游产业中应用的特征、问题和解决方法。

(三)研究实施

本次调研共访谈16人，受访者分别来自于政府研究机构，第三方平台，高校，咨询公司，社会资本职能、业务、运营管理部门，入驻企业等，对文化旅游产业和PPP模式有着丰富的从业经验和专业知识，了解PPP模式在文化旅游产业运用的模式、特点和存在的问题。对不同机构的受访者进行访谈不仅能够了解PPP模式在文化旅游产业中运用的各个方面，访谈信息之间也可以相互印证，提高访谈信息的广度和准确性。

表1 受访者简介

为了解文化旅游PPP存在的共性问题，以及深入挖掘具体案例的应用特点，访问分为两个阶段。第一阶段的访问，主要关注当前文化旅游PPP中存在的主要问题有哪些，访问的对象主要是政府研究机构、第三方产业联盟、学术研究机构、咨询机构。第二阶段的访问，根据第一阶段访谈专家的建议和意见，选取了一个具体的文化旅游PPP模式的典型样本进行深入分析。在对共性问题进行归纳的基础上，通过对典型案例的相关管理者和参与者进行深度访谈，探讨文化旅游PPP模式的具体特征，进而得出具有一定普遍意义的发展建议。

四、文化旅游产业PPP模式中的问题和探索

(一)文化旅游产业PPP模式中的问题

1.文化旅游PPP项目总体落地率不高

据财政部统计，全国示范项目中，截至2017年9月，旅游项目的落地率为60%，远低于市政工程、科技、养老、交通运输等领域(图3)。受访者C指出“当前PPP项目中市政工程、交通运输行业项目较多，有成熟的经验借签，社会资本能够很好控制风险；而每个文化旅游项目有各自的情况，能够借鉴的成熟经验较少”。受访者D则认为“文化旅游项目采用PPP模式实施，需要挖掘各个项目特点，包括当地的资源、特色、产业等，并根据项目特点设置合理的运作方式、回报机制、风险分配机制；其中，项目运作方式要符合项目情况，并切实可行，回报机制要根据项目特点及运营方案设置，绩效考核机制等设置应结合运营方案。目前，还不能将一个成熟的旅游项目的运作模式简单复制到另一个项目上，无法通过可借鉴、可复制的成熟项目模式进行推广”。

2.文化旅游PPP项目多为单体项目，难以达到运营效果

满足用户综合体验需求是文化旅游的关键，社会资本参与文化旅游PPP多为单体项目，难以达到整体运营效果。文化旅游产业本身是一个关联性和综合性极强的产业，文化旅游产品不仅涉及到与旅游高度相关的包括交通、建设、生产制造、商业、餐饮、住宿等多个行业，而且其独特的文化体验依赖于文化产业的集聚和发展。单体项目难以发挥统筹优势和协同效应，容易导致项目重视短期利益和局部利益，影响项目的整体运营效果。受访者F指出“社会资本参与文化旅游产业往往仅涉及某个具体环节，如投资、建设、运营，仅参与某个环节的经营容易注重短期利益和局部利益，难以顾及整体效应和长期可持续发展。规划环节没有专业的社会资本参与和提供咨询，容易造成落地困难，甚至影响实际运营效果。如基础设施和公共服务的配套不能与景区建设同步，会严重影响景区的吸引力和接待能力”。而受访者E则认为“目前，政府仅将一个区域的文化旅游产业做成PPP项目，而与文化旅游相关的其它配套跟不上，影响了文化旅游PPP项目的运营效果，社会资本的收益无法保证”。

图3 文化旅游PPP项目落地情况数据来源：财政部。

3.单一文化旅游产业运营风险大，风险分担机制缺失

一些地方在推出文化旅游PPP项目时，总是强调当地文化、旅游资源的独特性，但是资源的独特性不等于产业的独特性，并不能保证文化旅游产业的竞争力，更不能保证社会资本盈利。受访者G指出“尽管每个地方政府都在强调其文化旅游资源的特色，实际上全国文化旅游资源同质性非常高，可替代的旅游产品非常多”。目前，政府推出的文化旅游单体PPP项目，社会资本没有“试错”机会，不能通过其它产业的发展分担风险，参与意愿不强。受访者C认为“文化旅游项目需要一个较大空间进行多产业布局，从而分散风险，但是很多文旅PPP项目不具备这样的条件”。

4.付费机制和盈利模式边界不合理，影响社会资本的回报

文化旅游产品具有不可储存性、排他性、临时性、季节性等特点，无法清晰量化预测，项目回报机制具有很大的不确定性；而且文化旅游业还具有很强的正外部性，很多投入带来经济效益，并不能完全体现到文化旅游项目中。受访者I认为“目前文化旅游PPP项目大都是使用者付费类项目，文化旅游发展带来的外溢效应企业享受不到”。受访者D认为“国内文化旅游产业能盈利的项目大多享受文化旅游项目带来的外溢性，如华侨城模式、曲江模式都享受了文化旅游资源带来的区域土地价值提升带来的收益”。随着行业成交规模的上升，PPP领域的市场竞争激烈程度也在加剧。根据明树数据统计(2015年1月-2017年6月)，2015年PPP项目的平均投资回报率为8.00%、2016年为6.69%、2017年为6.37%(见表2)。不同规模项目投资回报率变化情况也不同，总体来看规模较小的项目年平均回报率下降幅度较大，下降幅度最大的为5亿～10亿元的小型项目，从2016年的回报率6.78%下降到2017年的6.24%，年平均回报率下降幅度最小的为规模在30亿元以上的大型项目，2016年的平均回报率为6.45%，2017年的平均回报率为6.26%，下降仅0.2个百分点(见表3)

表2 2015-2017年PPP项目投资回报情况

数据来源：明树数据。

表3 不同规模PPP项目投资回报率变化情况

数据来源：明树数据。

5.具有整合能力的专业化社会资本较少

文化旅游PPP项目是综合性项目，需要集约利用各种设施，依托专业的建设、运营团队，提供优秀的服务；而且项目前期投入大，需要一个很长时间的运营周期才可能获得回报。受访者H认为“做好文化旅游PPP项目，要求社会资本具有文化旅游的产品策划能力、产业培育能力、资本运作能力等，从目前的情况来看，既具备投资建设能力又具备专业管理能力的社会资本比较少”。如何把资源有效整合，形成一批兼具建设、运营的社会资本是现在文化旅游PPP项目面临的重要问题。从行业背景来看，社会资本的类型主要包括技术服务商、建筑承包商、金融机构、非建筑承包商背景投资人、材料设备供应商和运营商、文化体育旅游类运营商等。根据明树数据统计(见表4)，无论是项目规模还是项目数量，2017年PPP项目中标社会资本中建筑承包商都是主力军，中标项目规模达2.8万亿元，中标项目个数为1808个，远高于其他类型的社会资本。

表4 2017年PPP项目中标社会资本类型

项目规模单位：亿元；项目个数单位：个。

数据来源：明树数据。

(二)特色小镇是文化旅游产业PPP模式的有效探索

基于文化旅游PPP项目存在的种种问题，受访者A认为“只有找到一种模式，可以克服单一文化旅游产业或单体文化旅游PPP带来的问题，这个模式才有生命力，才有推广的价值”；而受访者E则认为“从咨询实践的经验来看，一些旅游小镇项目社会资本和政府的职责边界划分比较合理，兼顾了社会资本的回报和风险，是社会资本比较青睐的一种模式”。实际上，在住建部公布的第一批127个特色小镇中，文化旅游业占比为57%，在第二批276个特色小镇中，文化旅游业项目占比达到30%(图4)。受访者C则认为“文化旅游PPP项目做成特色小镇这一形态，分散了单体旅游项目和单一产业带来的风险，在回报机制也较好克服了外部性问题，是一种值得肯定的模式，但是社会资本产业培育、运营以及社会资本的回报机制需要进一步深入探讨”。

图4 特色小镇行业分布数据来源：住建部。

五、文化旅游产业PPP模式的样本分析——大厂影视小镇

本研究的目的是归纳分析，所要解决的问题是“总结文化旅游产业PPP模式发展的路径和建议”。多案例分析可以进行差异分析，单一案例研究更容易进行深入分析，因此我们选择单案例研究分析。同时，对案例研究方法来说, 随机样本一般是不可取的,而是要选取典型和极端的情形才更为合适。本研究选取案例的原则主要包括：一是代表性，即所选取的案例在行业中有代表性，而且具有可推广性；二是成功性，即通过该模式，社会资本、政府、居民实现了多方共赢；三是便利性，相关数据和材料容易获得。

(一)大厂影视小镇项目概况

大厂影视小镇距离北京城市副中心8公里，地处京津冀经济圈和环渤海经济区的中心地带，交通便捷，区位优势明显。园区以“中国专业化影视第一镇”为定位，聚焦影视创意产业，通过建立影视产业生态圈，推动影视+文化、科技、金融的融合发展，构建高端产业生态圈，打造国家文化产业示范基地。

截至2016年12月，大厂影视小镇已完成签约入驻企业五十余家，签约项目投资额近100亿元，形成影视科技文化等产业集群。入驻的行业龙头企业包括了Base FX、金海岸影业、派格控股传媒、真鉴影业、清华大学文创研究院、北京电影学院、世纪影业、世纪汉唐、东道设计、统和天成、Xplus炫嘉国际等，覆盖影视文化产业的全产业链。

(二)大厂影视小镇PPP模式特点

1.大厂影视小镇的优势

(1)区位优势明显。区位优势对于发展文化旅游产业极其重要。大厂影视小镇地处京津冀经济圈和环渤海经济区的中心地带，紧邻覆盖全国顶级影视资源的文化之都北京，位于“京东文创走廊”东延长线上，距离北京约一小时车程，发展文创产业的区位优势非常突出。

(2)生态环境优越。优越的生态环境是发展文化旅游产业的基础，需结合区域原有特色打造。大厂县地貌形态为平原区，暖温带亚湿润大陆季风气候，拥有北方独一无二的水系资源，被潮白河和鲍邱河环绕，位于潮白河上游，鲍邱河自西向东流贯全县。大厂以原有的生态特色为依托，将潮白河水引入鲍邱河上游，改善沿线生态环境，通过河道两岸的景观设计，打造成集生态、休闲、旅游为一体的城市绿色廊道。

(3)文化资源独特。独特的文化是打造区域特色，形成难以替代的竞争优势的重要资源。大厂为回族自治县，有纯回民村20个，回民迁入历史可追溯至明朝永乐年间，大多是随明成祖朱棣迁都北京从南京一代前来；大厂境内文物古迹有大小坨头遗址、大小坨头墓群、北坞清真寺等以及景泰蓝制作技艺、花丝镶嵌制作技艺等非物质文化遗产。

(4)国家和区域政策支持。国家和区域的政策支持给文化旅游产业的发展形成良好的发展环境，结合优惠政策，可以加速区域的发展。在促进产业结构优化升级的目标驱动下，相关部门为入驻企业提供一系列优惠政策，为小镇发展提供便利，助力产业落地，进而促进产业升级与发展。大厂以产业发展为核心，抓住政策和市场机遇，吸引北京外溢人口，承接北京东部文创产业外溢。

2.大厂影视小镇PPP模式的合作内容

大厂影视小镇PPP的社会资本方为华夏幸福，受访者I为华夏幸福小镇集团PPP事务总经理，她指出“华夏幸福秉持‘以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体’的系统化发展理念，打造‘产业鲜明、绿色生态、美丽宜居’的产业小镇，在规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展、城市运营六大领域为所在区域提供可持续发展的全流程综合解决方案”。

3.大厂影视小镇PPP模式的特点

受访者F表示，“大厂影视小镇PPP模式主要体现了四个特点：以产业发展服务为核心、完整的公共产品、长期高效运营、互利合作机制”。

第一，坚持以产业发展服务为核心。华夏幸福以产为魂、以城为体，聚焦产业发展服务，组建了一支4600多人的产业研发团队，凭借功能强大的招商网络、遍布全球的孵化网络、全程服务的培育网络，以及丰富的产业资本驱动支持体系，在大厂打造影视产业集群，以影视产业为核心，拓展文化衍生产业，集影视制作、文旅体验、数字传媒、创意设计等多元产业于一体，形成1+N的产业生态圈。

第二，坚持产品的完整性。华夏幸福服务的内容包括：规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营等，提供的是区域可持续发展的一揽子、综合性、全流程解决方案，是一个以规划为引领、各项功能有机统一的完整的公共产品。它既不是单一的、孤立的PPP项目，也不是简单的单体项目的累加，有效地克服了单体项目短期效应的弊端，确保了整体效益和长期运营的效果。

第三，坚持运营的高效性，确保物超所值。华夏幸福秉承产城融合的理念，以城带产、以产促城、产城融合，尤其是推动产业聚集、打造区域造血功能和可持续发展能力；完善城市功能、打造了宜居宜业的美好城市，人民群众有更强幸福感和获得感。不管与传统的政府亲自操盘方式，还是与单体PPP项目相比，其效果都更加明显。

第四，坚持与政府互利共赢的合作机制。华夏幸福创造性地引入了一套互利共赢、政府没有任何财政风险的机制，即除了接受严格的绩效考评、满足物有所值和财承评价等条件之外，华夏幸福只有帮助政府实现发展目标和增量财政，才能获取收益，即有更严格的评价标准，与政府的利益是高度一致的。

4.应用PPP模式的主要优势

受访者L负责小镇的具体运营，认为PPP模式应用于文化旅游产业有四个方面的优势。

(1)产业培育优势。小镇围绕入驻影视企业，从基础服务到增值服务，创建教育、金融、创新孵化、版权交易四大创新平台，全方位打造全产业链服务体系，满足影视企业不同环节、不同层次的全方位需求，突出了社会资本的长期运营尤其是产业发展服务，而非简单的施工建设。

(2)综合统筹优势。大厂影视小镇以影视拍摄、影视制作、影视旅游为主题，打通上下游全产业生态链，打造影视小镇一站式服务。影视作品从创意、拍摄、后期制作、宣发交易、体验展示都可以在小镇完成。小镇的不同区域之间还能形成联动，整合区域内各项资源，如影视拍摄可以统筹区域内民族风情、明清文化、自然风光、农村生活等不同场景。综合PPP模式发挥了全过程的综合统筹优势，避免了单体项目的“小、散、乱”。

(3)专业能力优势。影视产业的自然聚集通常需要15年到20年的时间，如横店影视基地等都经过了十多年的发展。采用PPP模式，发挥了社会资本的专业能力与效率优势，可以快速补齐区域的资金、技术和人才短板，加速产业集聚和发展速度，大厂影视小镇2017年初才正式运营，目前园区内已基本形成一条完整的产业链，有多部深受市场好评的作品在小镇内制作完成。

(4)长期运营优势。华夏幸福依托其国际资源，在小镇举办中英国际电影节、中韩青年梦享微电影节，打造电影产业交流平台。创办影视文化交流论坛，邀请国际国内影视界高端领袖出席探讨交流，加速影视文化发展。同时还提供青创营、小镇食堂、专家工作室、一站式生活空间等特色服务。依托影视小镇多重风景、丰富业态，小镇将打造一条影视特色主体游览线路，一站式尽享小镇独特风情，提供小镇客厅、影视公园、影视文化艺术中心、生态公园、水岸风情等特色休闲体验。

六、发展建议

(一)提升企业专业能力

1.深入挖掘区域特色，形成“文化+产业+旅游+生活”四位一体的发展模式

文化旅游产业中的PPP模式应根据区域的自然条件、人文历史、特色产业等，打造具有共识或唯一性的文化形象，通过“文化+产业+旅游+生活”四位一体的发展模式，构建可持续的产业生态，形成产业生态圈、城镇生活圈、区域服务圈。文化旅游产业的开发还应从观光旅游、休闲旅游、度假旅游到文化旅游等，将不同文化旅游业态有机地组合起来，给旅游者以丰富的感官和参与体验。受访者K指出“区位优势对于一些行业特别重要，如影视行业中明星的日程安排非常紧张，很多艺人对交通时间有要求，车程超过两个小时就不予考虑”。受访者J指出：“独特的文化资源有助于形成区别于其他小镇的特色和竞争力。文化产业的发展链条，一般从整理文化资源、把握资源优势、转化为优势产品、到实现产品的品牌化，资源优势是基础。大厂是以回族为主的少数民族聚居区，形成了厚重的民俗民族文化，包括饮食、民俗工艺、历史遗迹等，具备民族民俗旅游的良好资源，有利于形成独具特色的文化品牌”。

2.打造特色小镇，提高文化旅游服务产品供给的关联性、互补性、共生性

单体PPP项目难以满足文化旅游行业跨行业整合资源的需求，难以发挥统筹管理和协同效应等优势。文化旅游服务的有效供给需要其他配套服务的支持，单体的投资项目很难自主控制风险，而且分散开发容易造成资源的闲置和浪费。以旅游业、文化产业作为主导，复合其他相关产业，旅游和文化产业之间相互转换、相互影响和相互驱动。在产业耦合作用下形成多种新的旅游业态、旅游产品，既能够带动旅游的综合消费，又能提升文化产业的附加值、延伸产业链条、拓展产业空间，真正实现产业之间的生态效应。

文化旅游产业要符合区域的总体功能定位，目标产业需具有关联性、互补性、共生性，各产业相互链接并促进整个区域良性发展。既要符合文化旅游市场消费需求及时代特征，又要立足产业发展趋势，具有前瞻性。能够与地区的经济产业基础相适应，并促进产业结构升级。符合当地文化及资源特点，提升地区文化旅游影响力及竞争力。

3.坚持长期运营，推动文化旅游产业产品的持续迭代升级

在主体产品上不断迭代升级，在细节运营上不断完善服务管理体系。文化旅游产业只有不断进行产品迭代升级，才能吸引回头客的多次消费，保持对游客的吸引力。服务管理体系，包括基础物业管理、增值服务平台和智慧管理系统建设。其中，物业管理、配套设施要精心设计，既能提供美好的服务品质，也能形成小镇的亮点特色；增值服务，包括导游服务、关怀服务、投诉服务、医疗服务、洗衣服务、旅游纪念品等，这些软性服务的发展空间很大；智慧管理，即借助智慧化手段对景点、酒店、餐饮、游客、车辆、房屋和公共资源等进行管理，实现数字安防、智能物管、智能办公、绿色节能管理和一卡通管理等。

4.创新合作模式，在产业、文化、旅游、社区空间营造等方面探索新的资源整合方式

文旅小镇的开发属于典型的区域综合开发项目，涉及政府、村集体、地产商、运营商等不同主体，有的还有投资基金的参与，现在很多文旅小镇倾向于采取联盟开发模式。在产业、文化、旅游、社区空间营造等方面进行合作模式的创新探索，解决土地开发和产业导入难题，实现小镇经济的跨越式、可持续发展。

文化产业管理和运营具有一定的公益性，其产品化、消费化的过程也是文化产业化的过程。盈利模式的设计不仅要满足快速回流资金、降低项目投资风险的需求，也要保障长期、持续的现金流以及无形资产和有形资产的升值。

(二)营造规范政策环境

1.创新机制体制，引导文化旅游产业健康发展

体制机制创新重点要处理好部门之间、市县之间、政府与企业、市场之间的关系。部门之间的关系，重点要理顺文化、旅游、农业(指农林水等大农业)、城市规划管理等部门之间的关系。要进一步创新文化旅游管理体制，构建“大旅游产业”的新格局，健全由多部门相互协调、密切配合、分工合作的管理体制，为文化旅游业跨越发展提供强大动力和制度保障。市与县(区)之间的关系，由于两者之间财政“分灶吃饭”，因此在产业发展、资源整合、产品打造中，要充分考虑县(区)的利益，通过建立利益共享机制的形式，调动县(区)的积极性。政府与企业、市场的关系，政府及其部门要努力营造公开透明竞争的市场环境，对国有、民营，市内、市外企业一视同仁，同等保护。要按照政策引导、多元投入、市场运作的思路，加大对现有文化旅游资源整合力度，在融资方面给予社会资本政策支持，鼓励社会资本公平进入，在同等条件下优先选择社会资本[16]，有效解决文化旅游产业发展中的资金短缺问题。

2.明确发展目标，加强资源整合

“政府是园区开发建设的决策者，拥有规划、土地等的主导权，对基础设施及公共服务价格、质量实时监管，并专门设立园区管委会，负责与社会资本的对接，社会资本负责园区的设计、投资、建设、运营、服务一体化运作，政府与社会资本做到无缝对接，成为真正的战略合作伙伴”(受访者B)。

我国的旅游产业已步入突飞猛进的快车道。政府应高度重视、强力推进文化旅游产业发展，充分发挥区域丰富的文化和旅游资源优势，乘着经济新常态下的结构优化升级、经济发展动力向服务业发展和创新驱动转变的东风，加大改革创新力度，培育新的经济增长点，努力把文化旅游业打造成支柱产业。

根据当地实际，采取一些灵活的制度政策安排，促进产业快速发展。对文化旅游资源进行深层次的整合与开发，要以区域特色资源为依托，统筹协调，整合资源，搞好顶层设计，出台支持文化旅游的政策措施。

3．建立项目信息平台，提高行业发展效率

全国文化旅游产业缺少对各地典型旅游项目的介绍，项目实施机构也很难找到与项目相契合的专业运营管理团队。同时，许多文化旅游PPP项目均是潜在的投资、建设单位在跟踪，专业的旅游资源管理团队和旅游项目之间尚未形成有效的沟通联络渠道，应搭建项目信息平台，促进项目信息的交流，从而促成项目合作。

4.建立健全法律法规，维护行业发展秩序

与PPP实践较为成熟的国家相比，我国PPP实施的法律环境仍存在着上位法缺乏和相关政策不完善等问题，特别对于文化旅游产业中公益性与经营性兼具的项目特征，缺乏明确的监管机制，以及完善的财政支付体系。为此，应该不断完善相关法律法规，创造良好的投融资环境，建立完善科学的决策机制[17]。对于行业发展中PPP项目落实不到位的情况，要有明确的法律法规进行约束，对于行业发展中好的PPP项目执行者，要给予充分的鼓励与引导。

(三)培育文化旅游产业发展中的文创理念

1.文创理念为文化旅游产业PPP模式提供新视角

胡钰认为，文创产业是文化产业、创意产业出现后相互融合形成的新业态，逐渐成为全球范围内文化发展的时代新景观[18]。文创产业实践的蓬勃发展催生了文创理念的兴起，这种理念为观察当代文化发展提供了全新的视角与强大的生命力。作为一种崭新的文化发展理念，文创理念强调的是以创意视角、科技视角、生活视角来看待文化发展，而不是固守文化的传统形式、封闭形式、静止形式。

从科技视角看，当代数字化、智能化、网络化的新技术发展对文化旅游产业提供了强大的科技支撑，也对文化旅游产业与现代科技的融合提出了强烈的需求。以主题公园、展览展示、影视乐园等为代表的文化旅游项目中的科技要素越来越突出。在这些领域里，PPP模式具有很大的应用空间。

2.创造文化旅游的新业态

推动新的文化旅游业态融入大众生活，吸引广大消费者和旅游者消费创意产品和服务，逐步培养其在艺术教育、互动体验、教育培训、展览欣赏等领域的消费习惯，提升其消费水平和层次。以现在流行的自助型乡村旅游来说，其消费地点已经不是景区而是非景区，消费者在旅游中更多的不是观景而是体验与参与。这种需求生成了崭新的乡村旅游模式，许多乡村创客也由此产生。这种新的文化旅游模式0.....对PPP项目提出了很多需求。这需要与当地的地方文化与产品紧密结合，需要优秀的设计与品牌来支撑，需要开发者对大众文化品位有准确把握。

3.培养熟悉文化旅游产业的文创人才

文创人才能力的核心在文化创造力，集中体现在以文创理念推动中华优秀传统文化的创造性转化与创新性发展上。这样的文创人才，既是文化人又是生意人。当代文化旅游产业发展的重点是“文创+”的跨业态融合，这是一种新的文化经济形态，实质是将文创成果深度融合于文化旅游领域。这种能力体现在善于挖掘各类文化产品的核心情感元素、价值元素，将其名称、形象、故事等形成IP并融入文化旅游业态中。这样的复合型人才对于开发各类崭新的文化旅游产业PPP项目具有重要推动作用。