关于设立某区域/地块综合开发基金有关问题的探索

祁致廷

受宏观金融政策影响，地方融资平台公司所承担项目，尤其是公益性基础设施项目融资推动困难。为满足项目建设资金需求，为公司后续新增项目资金运作，提供可行性操作思路，拟结合PPP模式，筹建“某区域/地块综合开发基金”。

一、产业投资基金设立背景、现状分析

根据原国家发展计划委员会2006年制定的《产业投资基金管理暂行办法》，产业投资基金（或简称：产业基金），是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司委任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。

政府资源紧张倒逼牵手产业投资基金。1994年分税制改革重新划分了中央和地方的财政收支，此后地方政府的财政收入占全国财政收入的比重一直维持在50%左右，但是财政支出占全国财政支出的70%以上，根据原预算法，地方政府缺乏直接负债融资的法理基础，为了解决经济发展和融资约束之间的矛盾，地方融资平台公司逐渐兴起，成为地方政府在基础设施建设和公共服务领域融资的重要途径。为加强对地方政府融资平台公司及其债务的规范管理，中央自2010年起发布了一系列文件加强对地方融资平台的监管，尤其是新预算法和43号文的出台，使得地方政府的传统融资渠道（贷款、信托和债券）融资全面受限。根据43号文的规定，地方政府规范的举债融资机制仅限于：政府举债（一般债券和专项债券）、PPP和规范的或有债务。但是地方政府在经济建设方面的责任并没有因为原有平台融资渠道受限而得到减轻，随着经济下行压力的加大，地方政府迫切需要通过投资来拉动经济，而在实业产能过剩和房地产增速下滑的背景下，城镇基础设施和公共服务领域的建设成为拉动投资乃至稳增长的关键。

为了实现在43号文的框架内筹集用于基建投资的资金，地方政府一方面可以通过发行地方债来融资，另一方面也可以引入社会资本在PPP的框架下进行，产业投资基金由于其灵活的形式和汇集资本的功能，成为地方政府基建融资的新选择。

产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过设立引导基金，通过吸引社会资本以股权的形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，可以有效解决地方政府三个问题：（1）解决新投资建设项目融资问题。对于新建类项目，政府可以发起母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金，解决当前建设资金不足的问题。（2）解决存量项目债务问题。对于存量的项目，可以通过TOT、ROT等方式，由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的BT类项目，原先政府的付费期是三到五年，产业基金介入项目后，政府通过授予特许经营权，政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长，大大减轻地方政府的短期偿债压力。（3）解决城投公司资产负债约束问题。过去绝大多数基建类项目都由地方城投公司负责融资、建设和运营，城投公司直接融资会造成资产负债表膨胀，提高城投公司的资产负债率，从而影响企业的银行贷款和债券发行。城投公司通过发起设立产业投资基金，以基金的形式筹集资金，可以实现表外化的融资，降低城投公司的资产负债率。

PPP模式下的产业投资基金，一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。地方的实践得到了中央政府的认可和鼓励，2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发〔2015〕42号），特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

面对国家规范地方基础设施项目投融资推进，防控化解融资平台公司政府性债务风险，地方融资平台融资工作开展难度逐渐加大。当前，各平台公司所承担项目资金需求大，银行等传统融资模式已无法满足。同时，考虑到项目与土地挂钩的平衡模式，平衡资源落实期限长等因素，拟建议结合当前PPP模式经验思路，筹建“某区域/地块综合开发基金”，推动项目建设。

二、探索ppp模式下某区域/地块综合开发基金运作模式

㈠基金规模

假设某国有投资公司主要承担某地块土地整理、周边基础设施建设和示范小城镇建设运营，预计基金总规模150亿元。其中，社会投资人作为基金有限合伙人（LP）投资135亿元，融资平台公司作为劣后级普通合伙人（GP）投资14.9亿元、由该融资平台公司出资组建的基金管理公司作为基金普通合伙人（GP）投资0.1亿元，负责基金日常事务管理。最终由该融资平台公司与基金管理公司成立的项目公司组织对项目投资建设运营。

㈡期限收益

考虑到项目规划条件落实及出让节奏等因素，预计全周期五年。前三年每年按照年化收益率6%-8%向优先级有限合伙人支付分红收益；后两年作为退出期，在平衡资源难以全部变现情况下，由劣后级普通合伙人回购社会投资人在合伙基金企业的出资份额。

融资平台公司的股东向优先级有限合伙人出具承诺函：承诺在优先级有限合伙人全部分红收益及退出完成前，不参与项目资金收益分配。待優先级有限合伙人完全退出后，项目剩余平衡收益资金及运营收益首先用于弥补劣后级普通合伙人垫付分红差额，剩余资金再按照持股比例进行分配

㈢资金投向

以XX区域周边基础设施为试点项目，首期筹集资金规模50亿元，利用该笔资金置换融资平台公司先期已投入项目中融资资金约17亿元，促进资本金回笼

㈣增信措施

第一，计划以某地块土地收益及项目运营收益为资金来源，就XX区域周边基础设施项目与政府签署远期回购协议。融资平台公司计划以政府回购协议项下的应收账款向优先级有限合伙人提供质押担保。

第二，针对某区域土地整治及示范镇项目，融资平台公司计划向市/区财政部门申请备案登记，确定唯一资金返还归集账户。融资平台公司将以该账户向优先级有限合伙人提供质押担保

第三，劣后级有限合伙人承诺，当合伙基金企业不足以向其全额支付分红收益时，由劣后级有限合伙人补足分红收益差额，其所投入资金待平衡资源变现到位后弥补偿还。

第四，严格履行国家预算法相关规定，将方案上报发改委审批并纳入未来政府预算。