东莞市新型市场监管信息系统探讨

袁凌云

[提要] 转变市场监管理念、创新监管范式是深化“放管服”改革的必然要求，是推进经济高质量发展、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为商事制度改革的先行者，广东省东莞市率先构建部门协同监管、基层网格化监管和信用约束监管“三位一体”新型市场监管体系，为全国改革探索出有益經验。本文在详细介绍东莞市“三位一体”新型市场监管信息系统及其应用基础上，从多元共治、部门协同、技术引领诸方面进行探讨。

关键词：市场监管；“三位一体”；信息系统；分析

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2018年7月30日

转变市场监管理念、创新监管范式是深化“放管服”改革的必然要求，是推进经济高质量发展、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。国家市场监管总局提出：要积极探索“互联网+监管”，充分利用大数据、云计算等智慧监管手段，整合监管信息平台，逐步建立监管部门、主管部门、行业组织、经营者、消费者、群众共同参与的社会共治体系。作为在全国率先进行商事制度改革（以下简称“商改”）的地级市，广东省东莞市在全国首创新业态企业集群注册、“住所信息申报+负面清单”登记管理、“全程电子化+审批中心”工商登记等一系列市场准入便利化举措，并率先构建部门协同监管、基层网格化监管和信用约束监管“三位一体”的新型市场监管体系，为全国改革探索出了有益经验，并因此于2017年获得国务院通报表扬。

一、以协同监管信息化系统为主干

东莞市2012年12月在全市启动商改，短短几个月，市场主体出现井喷式增长，“宽进”效果开始显现。“宽进”的同时必然要求“严管”。2013年10月，东莞市政务信息资源共享平台开设“商改后续监管模块”，实现了工商登记信息定时智能推送、部门监管信息反馈等功能；2015年9月1日，在全国率先开通“东莞市协同监管信息化系统”，为东莞市商事登记后续监管提供了工作协同平台。系统覆盖全市43个市级部门、33个镇街（园区）、1，003个镇级部门及592个村（社区）。按照“信息互通、协同监管、限时办结”的原则，该系统依托电子政务外网、云平台和政务信息资源共享平台等政务信息化基础设施进行开发。其数据的共享与交换均依托于东莞市政务信息资源共享平台实现，避免了重复建设，合理提高了现有软硬件基础的利用率。

东莞市协同监管信息化系统由以下七个子系统构成：一是智能推送子系统。系统自动将工商登记的市场主体信息按照设定的监管事项推送给相关职能部门及镇街商改办，以0.5小时为周期；二是信息反馈子系统。信息推送给相关部门、镇街后，后者履行监管职责并将监管结果及时反馈至本系统。可手工输入进行逐条反馈，也可与部门业务系统进行对接，实现系统自动实时反馈；三是信息警示子系统。利用提醒警示，有效促进各部门、镇街按照预设流程、时限进行后续监管。从信息主动推送到部门开始，至部门为市场主体办理了证照或进行了行政处罚结束，对每个环节均有提醒警示；四是线索移交子系统。各镇级部门、各村（社区）在日常监管中发现市场主体有涉及其他监管部门管辖的违法行为的，将线索上报给镇商改办，由镇商改办按职责分工指定给对应监管部门进行处理，并由接收的监管部门负责反馈回系统；五是报表统计子系统。利用数据展示后续监管成果。各单位按照规定要求进行后续监管后，系统自动利用统计报表、列表、数据归集等数据分析方法，实现工作的全程管理；六是接口管理子系统。考虑系统的成长性，将来必定还需与相关的应用系统进行数据耦合，因此定制了统一标准，开发标准接口；七是效能监察子系统。行政审批电子监察系统与本系统对接，市监察委直接获取系统报表统计功能的数据结果，并在全市进行后续监管效能监测通报。七个子系统业务流转程序如图1所示。（图1）

二、以“智网工程”信息化系统为触角

协同监管信息化系统畅通了市、镇、村（社区）的纵向监管信息流，但基层的“毛细血管网”即采集信息、发现问题线索的“触角”还不够密集，面对日趋庞大的市场主体增量，原有的市场监管协管员力量不足，东莞市“智网工程”的建成，及时弥补了这一短板。“网格化管理、信息化支撑、精细化服务、法治化保障”特质，使得“智网工程”成为社会治理新模式的基本载体。全市划分为2，952个基础网格，配备9，550名网格管理员，建立起市、镇、村三级调度平台，开发了手机APP。2017年12月4日，东莞市商改后续监管正式对接融入“智网工程”，初步融入“4+2”事项，即市场主体登记地址信息核查、开业经营情况核查、许可办理情况核查、无证照经营线索巡查与督促年报、亮照经营。地方机构改革工作完成后，将逐步融入三局合一后的市场监管事项。

如今，全市9，550名网格员充当起商改后续监管的“哨兵”和“服务员”，利用手机APP接收商改后续监管巡检任务，履行信息采集核查、问题发现上报、政策宣传引导、简易问题处置等职责。其业务流程如下：市场主体办理设立登记、变更地址或经营范围后，1小时内登记信息推送至属地村（社区），由社区调度员分派到具体网格。村（社区）网格员通过手机APP接收监管任务，10个工作日内上门实地首检。发现市场主体存在地址不符、无证经营等违法行为，网格员将有关情况录入系统，并派发书面告知书，提醒经营者限期改正有关问题，10个工作日内再次针对问题进行复查。日常巡检中发现网格内存在其他无证照经营线索，也将通过手机APP实时采集上报，并进行前期政策宣传和引导办理。当网格员完成“首检+复检”规定流程后，问题仍旧没有得到解决，由村（社区）组织处置队伍联合处置。若问题仍不能解决，属于地址类、一般行业无照经营线索者，由系统智能推送至工商部门跟踪处理；属于许可行业的无证无照经营线索，按照“谁许可，谁监管”原则，推送至各后续监管部门处理。具体流程如图2所示。（图2）

三、以公共信用信息管理系统为纽带

2017年5月4日，依托公共信用信息管理系统，东莞市构建科学市场监管体系三大工程之一的企业信用监管工程全面启动。东莞市公共信用信息管理系统是在市政务信息资源共享平台上开发的一个重要应用模块，由一套信用目录体系、两个数据处理平台、一个应用服务系统、四个公共信用信息数据库及相关的基础设施和标准规范组成。

东莞市公共信用信息管理系统其业务流程如下：第一环节，各信用信息数据源单位根据信息公示清单向市政务信息资源共享平台提供信用信息。比如涉企信息，根据《企业信息公示清单》明确公示项目、信息类别、产生周期、归集时限、公示期限等内容，将涉企信息上传至市政务信息资源共享平台。第二环节，市政务信息资源共享平台对照信用信息资源目录，将提供过来的并纳入目录的信用信息传输至市公共信用信息管理系统数据归集平台前端的原始库中。第三环节，市公共信用信息管理系统数据归集平台对原始库中的增量信用信息进行数据校验、清洗、比对等一系列操作。第四环节，符合系统数据质量要求的信用数据将存储到核心库中，不符合要求的信用数据通过市政务信息资源共享平台返回给数据源单位。第五环节，利用“信用东莞”网实现“一站式”信息服务。一是信用数据的公开公示，主要包括各政府部门可对公众公开的资质许可、行政处罚、失信曝光、优良信誉等；二是数据查询，主要包括企业信用、事业单位信用、社会组织信誉、重点人群信用等信用数据的查询功能，支持用户查询相关信用主体在网站上的所有相关联信用数据；三是信用相关政策法规、新闻、公共类信息的展示栏目，包括政策法规、信用资讯、镇街信用等。涉企信用信息同时经由市政务信息资源共享平台推送至国家、省、市企业信用公示系统及东莞市网上办事大厅企业专属网页等渠道进行公示。第六环节，信用等级结果运用。涉企方面：对信用等级高的诚信企业，实行“绿色通道”、“容缺受理”等便利措施，优化行政监管检查安排，优先提供公共服务便利。对失信主体依法予以限制或禁止，对严重违法失信主体实施市场禁入。依据《企业信用约束管理清单》及“信息化+备忘录”的联合惩戒模式，部门间通过签署合作备忘录或联合印发规范性文件等方式建立联合惩戒机制，实现联合惩戒的发起响应、信息推送、执行反馈等动态协同功能。發起部门负责确定联合惩戒实施对象，将失信企业信息按照备忘录的范围共享给各参与部门；实施部门负责对有关主体采取相应的约束限制措施，在业务办理时，及时查询验证失信企业信息后，根据签署的备忘录对失信企业实施惩戒管理。

四、探讨与评论

（一）搭建多元共治监管模式基本载体。以“三位一体”新型市场监管信息系统为依托，东莞市场监管“企业自律、部门监管、社会监督”多元共治格局基本形成。其中两大亮点尤其突出：一是商改后续监管对接融入“智网工程”之后，以社区网格为核心，将基础的市场监管事项纳入社区网格化管理，实现社区、部门、企业及各类社会主体在“一张网”内分工合作、协作协同，形成问题隐患处置的强大合力。网格员充分熟悉网格内情况，坚持常态化的日常巡检，不仅可及时发现问题，而且还可通过教育处置一些轻微的违法违规现象，促其守法规范经营。对于村（社区）无法解决的问题，网格员通过手机APP上报线索，一方面实现违法线索的痕迹化管理，促进后续跟踪到位；另一方面也有利于缓解各类市场主体激增与部门监管力量有限所形成的突出矛盾，实现精准执法，提升市场监管的精细化水平。二是信用系统数据实现共享，倒逼商事主体自律，将以往监管部门与企业的对立关系转化为合作关系。充分尊重和信任商事主体的自治能力和水平，监管部门不随意干预商事主体内部管理事务，不仅提高了监管效率，更具深远意义的是，推动了社会主义市场经济文化精神的培育和弘扬，使法治、诚信、效率、公平成为引领社会主义市场经济的主流价值，实现公平、规范、自律的市场经济秩序。

（二）倒逼部门协同监管机制的完善。涵盖两个维度：一是促进新组建的市场监管局内部融合。深化大市场监管体制改革是此次党和国家机构改革的重要内容之一。工商、食药监、质监在业务内容、监管方式、执法程序和文化理念上都存在很大的差异，三局合一后的职能整合、人员整合、业务融合甚至文化融合，是“物理反应”后必须产生的“化学反应”。首当其冲的是业务融合。比如，机构整合后，基层市场监管所可能需要面对100多个各类上级业务系统与20多个APP，上级部门下发的工作任务，可能分散在这些业务系统与APP中，从中获取日常工作任务、上报日常工作非常不便。所以，首先必须从整合监管信息系统入手，从整合业务、规范线上线下工作流程切入，倒逼三局合一后的融合提速；二是增强各监管部门间的协同性。网格员队伍在智网前端采集的市场主体核查信息和登记上报的无证照经营线索，通过系统对接接口统一交换至市协同监管系统；系统自动生成监管任务，推送至各后续监管部门，由各部门在法定时限内进行核实并完成处置。形成“网格员采集上报、社区先行处理、镇街分类移交、部门协同处置”的工作闭环。

（三）充分发挥技术在监管范式创新中的引领作用。行政审批制度改革、商事制度改革助推了市场主体井喷和商业模式加速迭代，这令人欣喜的现象反过来又对监管理念及方式和效能提出了新要求。如何破除“一管就死，一放就乱”的二难困境，是市场监管一直以来最大的难点，也是传统监管方式无法真正解决的问题。其最大痛点在于信息的不对称。市场主体与政府之间、政府与社会公众之间、经营者与消费者之间由于信息不对称导致彼此信任度降低，从而形成非合作博弈模式。东莞市“三位一体”新型市场监管信息系统应用实践证明，改革的深化需要更高水平的技术支撑、更多的资源借用、更广泛的监管渠道延伸，大数据、云计算、人工智能技术的日趋成熟，将给市场监管转型带来更大的创新空间。