中国乡村振兴首提“双轮驱动”

蔡如鹏

中国正在稳步推进乡村振兴。日前，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》），并正式对外发布。这是中共十九大提出实施乡村振兴战略后，出台的第一个全面推进这一战略的五年规划。

这份大约3.7万字的《规划》，共分11篇37章，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，对实施乡村振兴战略做出阶段性谋划，分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开中共二十大时的目标任务。

根据《规划》，到2020年，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，全面建成小康社会的目标如期实现；到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全，探索形成一批各具特色的乡村振兴模式和经验。

舆论认为，作为对今后5年实施乡村振兴的主要依据，《规划》可以说是这一战略的总蓝图、总路线图，对于保证乡村振兴战略实施开好局、起好步，具有重要意义。

落实一号文件

在2017年10月召开的十九大上，中共首次明确提出乡村振兴战略，会议认为农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。

今年年初，中共中央、国务院在中央农村工作会议之后发布了中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，进一步推进乡村振兴战略的实施。

中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊当时在解读一号文件时表示，作为顶层设计，一号文件搭建起了实施乡村振兴战略的“四梁八柱”。

他说，这个“四梁八柱”可以概括为“8个有”，即有国家战略规划引领、有党内法规保障、有日益健全的法制保障、有领导责任制保障、有一系列重要战略重大行动重大工程支撑、有对农民关心的关键小事的全面部署安排、有全方位的制度性供给、有解决“钱从哪里来”问题全面谋划。

韩俊进一步指出，在这个“四梁八柱”中，最基础性的支撑是“三个一”：一是制定国家乡村振兴战略规划（2018-2022年），以规划指导各地各部门有序分类推进乡村振兴；二是制定中国共产党农村工作条例，完善党的农村工作领导体制和机制；三是抓紧研究制定乡村振兴法的有关工作，把行之有效的乡村振兴的政策法定化。

对于《规划》与中央一号文件的关系，农业农村部农村经济研究中心研究员张照新在接受《中国新闻周刊》采访时表示，文件主要是为实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策，明确长远方向；《规划》则是以文件为依据，明确目标任务，细化、实化乡村振兴的工作重点和政策举措，确保文件得到贯彻落实，政策得以执行落地。

“简单说，文件是指导规划的，规划是落实文件的。”张照新说。

9月29日，国家发展改革委副主任张勇在国务院新闻办就《规划》发布举行的新闻发布会上对此也做了说明。他说，《规划》是依据中央一号文件做出的阶段性安排和部署，对今后5年的主要任务做出了具体安排和部署。

据张勇介绍，《规划》还围绕农业农村现代化的总目标，按照分3个阶段实施乡村振兴战略的部署，设定了阶段性目标，提出了22项具体指标，其中约束性指标3项、预期性指标19项，首次建立了乡村振兴指标体系。

农业农村部副部长余欣荣则在发布会上称，《规划》细化实化了乡村振兴各项工作，部署了一系列重大工程、重大计划和重大行动，是推进实施乡村振兴战略的总蓝图、总路线图。

首提“雙轮驱动”

近些年来，中国农业农村虽然有了长足的发展，但基础差、底子薄、发展滞后的状况仍未根本改变。“三农”仍是经济社会发展中最明显的短板，农业农村仍是现代化建设中最薄弱的环节。

国家统计局公布的2018年上半年居民收入数据显示，以人均可支配收入计算，中国的城乡收入差为2.77，以收入中位数计算，城乡收入差更是达到了2.99。

如何缩小城乡差距、处理好城乡关系，从某种意义上说是关系到现代化建设成败的大问题。国家发改委副主任张勇在前述发布会上表示，农耕文明在中国历史悠久、源远流长，但城市发展的速度比农村发展的速度要快得多。中央提出实施乡村振兴战略，就是要加速农村发展，跟上整个国家现代化建设的步伐。现在搞建设的中央预算内资金，一半以上用在了农业农村方面。

此次发布的《规划》对城乡关系进行了新的表述，提出坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对《中国新闻周刊》说，将乡村振兴与城镇化并列，在中央文件中还是第一次，这对农业农村未来的发展具有重要意义。

“我国地域广阔，之前城市的发展确实促进了‘三农领域很多问题的解决，但是城市自身发展也存在很多问题，比如‘城市病，这些问题也给农村带来了冲击和负面影响。”李国祥说，“双轮驱动正好可以帮助我们解决这些问题，将新型城镇化和乡村振兴统筹起来发展，相得益彰，对更好地走可持续发展道路和中国特色现代化道路，具有重要意义。”

在他看来，坚持双轮驱动，有利于加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

张勇在前述发布会上透露，随着《规划》出台，在处理城乡关系方面，下一步将着力在三方面做好工作。

一是统筹城乡发展空间。完善城乡布局结构，增强城镇地区对乡村的带动作用，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展态势，把农村建设成为美丽、宜居、富裕的乡村。

二是推进城乡统一规划。过去搞规划，基本上是着眼于城镇的发展，今后要和城镇同步来统筹做好城乡规划。在产业发展、基础设施、公共服务、环境保护等领域，进一步促进城乡一体化发展，形成城乡产业发展互补、基础设施互联、公共服务均等、资源能源共享、生态环境互促的格局，通过城乡统一规划进一步促进农村发展。

三是完善城乡融合发展的政策体系。重塑城乡关系，向改革要动力，推动人才、土地、资本等要素在城乡之间的双向流动、平等交换，为乡村振兴注入新动能。

钱从哪里来

如何让农民更容易地获得发展所需要的资金，这个问题一直困扰着中国农村。

“乡村振兴要真刀真枪地干，就离不开真金白银地投。”中央农村工作领导小组办公室主任、农业农村部部长韩长赋在接受新华社采访时说，补上乡村建设发展的多年欠账，光靠农村农民自身力量远远不够。

对此，《规划》提出“多元投入保障机制”，具体而言就是健全投入保障制度，完善政府投资体制，充分激发社会投资的动力和活力，加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局。

从政府层面看，要明确和强化各级政府“三农”投入责任，公共财政要更大力度向“三农”倾斜，加大政府投资对农业绿色生产、可持续发展、农村人居环境、基本公共服务等重点领域和薄弱环节支持力度。

《规划》明确，支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴领域公益性项目，鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻在接受《中国新闻周刊》采访时表示，多元投入保障机制意在动员一切可以动员的力量，参与到乡村振兴中来。在他看来，这次《规划》部署了几十项重大工程，都对资金配套予以明确，“将给农民和农村带来实实在在的实惠”。

事实上，财政部今年已经将农业农村作为财政支出的优先保障领域。9月27日，财政部印发《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保投入力度不断增强、总量持续增加。

《意见》明確要求，各级财政部门要始终把解决好“三农”问题作为工作重中之重，坚持优先发展、压实责任，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

另外，财政部部长刘昆近日还与国家发改委主任何立峰、亚洲开发银行行长中尾武彦签署谅解备忘录。三方达成一致，预计2018-2022年，亚行将会同其他发展伙伴筹集总额达60亿美元的一揽子支持，用于支持中方实施乡村振兴战略。

根据备忘录，中方将利用亚洲开发银行的资金和智力支持，通过实施一批高质量的亚洲开发银行贷款项目以及国别和区域知识合作技术援助项目，推进中国农村人居环境整治、农业生产现代化、农村产业融合发展示范园建设、农村公共服务改善、城乡融合发展等乡村振兴重点领域的发展。

除了直接增加投入之外，《规划》还就加大金融支农力度提出，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴的多样化金融需求，具体措施包括健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务，以及完善金融支农激励政策等。

之前由于农村生产经营的模式比较单一、农民收入不太稳定、缺乏征信体系等原因，很长时间里银行不愿介入，融资难、融资贵等问题一直困扰着“三农”领域。同时，这些原因也导致农村非法集资盛行，很多农民的血汗钱被“割韭菜”。

对此，《规划》提出要形成多样化农村金融服务主体，对大型商业银行、中小型银行、农村信用社和村镇银行都提出了明确要求，如指导大型商业银行立足普惠金融事业部等专营机制建设，完善专业化的“三农”金融服务供给机制。

此外，《规划》还提出，改进农村金融差异化监管体系，合理确定金融机构发起设立和业务拓展的准入门槛。证券、保险、担保、基金、期货、租赁、信托等也被鼓励将金融资源聚焦服务乡村振兴。

比如在保险和期货方面，《规划》提出，探索开展水稻、小麦、玉米三大主粮作物完全成本保险和收入保险试点，健全农业保险大灾风险分散机制；发展农产品期权期货市场，扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点等。

除了银行要向农民提供贷款服务外，朱启臻认为，还应该鼓励民间资本，鼓励金融互助，让农民自己解决资金问题，把农民的钱切实用到农民身上。