一个国家级贫困县的面子工程

胥大伟

汝城县地处湖南与广东、江西三省交界处，隐匿在山岭陡峻、烟雾缭绕的群山中。

“图腾石、银杏古树、煤油灯、黄泥巴水……”。湖南省委巡视组的一则报告，戳破了这个小县城的“阔面子”。

据《中国纪检监察报》8月5日的报道，湖南省汝城县这个国家级贫困县，大规模举债修建大批“形象工程”，花4800万元修广场，6株银杏树就花了285万元，8根图腾石柱花了120万元。

与之相对的，则是对民生的罔顾。该县自来水管网年久失修，居民爆管停水、喝“黄泥巴水”是常态;该县卢阳镇还有两个村没有通电，25户67人仅靠山泉水发电和点煤油灯照明。

（资料图片）湖南省汝城县拳债修建的爱莲广场，仅6株银杏树就花7 285万元，8根图晦石柱花7 120万元，与广场相对的是县委县政府的办公大楼。

《中国新闻周刊》调查发现，汝城县以土地开发为中心的发展模式，且“寅吃卯粮”，透支了土地市场，使得政府债务急剧恶化。

大建

汝城县所处的罗霄山片区，是全国11个集中连片特困地区之一。长期以来，汝城县以农业为主，工业产业基础薄弱。

2012年3月，国家级贫困县调整名单出炉，汝城县被列为国家扶贫工作重点县。

在扶贫力度空前的当下，“国贫县”这顶帽子含金量极大。它不仅意味着可以享受中央及地方各级财政拨付的扶贫补助资金，还可以享受很多的政策倾斜。

汝城县委常委、宣传部长郭昕告诉《中国新闻周刊》，近几年，中央及地方各级财政拨付给汝城县的扶贫补助资金，每年都在20亿元左右。2013—2015年，该县上级补助收入分别为13.6亿、18.29亿、20.52亿，占该县综合财力比重分别为53.26%、55.55%和57.1%。2017年，汝城县上级补助收入为18.87亿元，占该县当年财力的60%，而其地方财政收入仅为4.07亿元，不及上级补助的四分之一。

巨额的补助资金，让当地的可用财力颇为厚实。与此同时，GDP仍是上级政府考核地方官员的重要指标，而搞基础设施建设，成为汝城县实现GDP增长最速效的手段，于是很多重磅基建项目在这个贫困县遍地开花。

2008年，汝城县启动行政中心南移建设工程。与此同时，汝城县新城建设也拉开帷幕。

根据汝城县《2009-2030年城市总体规划》，该县新城定位于新行政中心，规划行政办公用地44.7公顷。随着新城的开发建设，相应的行政办公、住宅、交通、广场等配套设施工程尽皆上马。

2009年，建筑面积21280平方米、总投资5000万的汝城县“四大家”机关办公楼及附属设施开工建设;2010年，占地11.5万平方米、总投资近5000万的爱莲广场开工建设;同年10月，位于爱莲广场旁的汝城法院新审判大楼开工，占地面积13341.11平方米，总投资3500万元。

2012年，汝城启动三栋综合办公楼建设，其中1号综合办公大楼项目占地25亩，建筑形态以莲花为造型，共27层，总投资约8000万元，后因“政策原因”未能建成;2号大楼规划总用地25亩，共22层，总投资约7200万元;3号大楼规划用地面积25亩，共27层，总投资约9500万元。

作为新城配套的汝城大道、神农路及环城西路等工程也陆续开工建设。

2014年至2017年，汝城县将全县的发展重点聚焦于“全域旅游开发”，提出打造 “一环一心五水十园”，构建“会呼吸的城市”，并在全县范围内遍地开花建旅游景点，试图给每个乡镇都确定一项旅游特色。

总投资50多亿元的理学古镇、总投资30亿元的汝城特色小镇、总投资15亿元的热水国际温泉度假中心等一大批旅游产业项目，短期内扎堆开建。

据湖南省委第四巡视组的通报，2008年以来，汝城县修建广场公园11个，市政道路项目26个，违规修建办公楼10栋，“几乎一半的钱都用在大搞城市开发和城市建设”。

负债

“以前汝城搞建设，别的县都开现场会来学。”郭昕回忆，前几年，汝城的基建是被上级作为典型推介的。

这在一则报道中得到印证。据当地媒体报道，2009年4月，时任郴州市委书记戴道晋带队视察了汝城的新行政中心、爱莲广场等项目建设时，说“小县也可以大作为，穷县也可以快发展”。

“我们的规划有些超前，政绩观有偏差，但城市面貌越落后，越没有人投资。”郭昕对《中国新闻周刊》表示，汝城重大基建项目都经过上级审批，主要以融资代建的模式建设，“没有动用一分钱的扶贫资金”。

融资代建，指的是政府缺少启动或者建设资金时，由施工单位或者社会资本金提供支持，政府在规定的时间归还本金和利息。融资模式一般為项目公司直投、银行贷款和融资公司融资。汝城多采用后两种模式，“这导致了我们县负债的增加。”郭昕说。

据汝城县财政局反馈的数据，目前汝城债务总额约为95亿。据此测算，汝城债务总额为汝城县2017年一般公共预算收入的12.9倍、地方财政收入的23倍，负债率为151%，综合债务率为336%，债务率高居湖南各县之首。

根据《湖南省政府性债务管理实施细则》相关规定，湖南将综合债务率作为政府性债务的预警指标，对综合债务率超出150%的地区，给予红色警告。2018年1月29日，湖南省政府认定汝城县的政府债务余额为77.18亿元，并将汝城县政府性债务风险预警为红色警告地区，进行重点监控。

2018年，汝城县政府需还本付息2.4975亿元，这给该县财政收支平衡带来很大的压力。

基建投资的居高不下，使得汝城县经济性项目投入不足，工业增长乏力，民生投资亦长期不足。

据相关数据显示，汝城县政府的固定资产投资，从2007年的15.7亿增长到了2017年的91.64亿，年均增长19.3%。近5年来，汝城的基建投资占固投的比重，一直维持在35.7%至54%的高位。

与此相对的是，民生投资严重不足。2016年，汝城民生投资为6.1亿元，占固定资产投资总量的7.5%。同年，郴州市和湖南省民生投资占固定资产投资比重为8.2%和9.7%。

到了2017年，汝城的民生投资大幅降至2.6亿元，占固定资产投资比重不足2.8%。而同年基建投资占固投的比重，则由前一年的35.7%升至50.3%。

自2014年以后，汝城债务率急剧增长， 2015-2017年综合债务率分别为274%、285.74%、336%。

卖地

从公共收入的来源来看，汝城县政府非税收收入，主要来自土地出让收入。这些负债资金，主要依靠汝城县成立的各种融资平台通过抵押土地筹集。

为了确保不发生系统性金融风险，力争3年内债务风险降到橙色预警一下，汝城县停建了项目20个、暂缓建设项目9个、调减投资规模项目48个，撤销项目2个，压减投资金额共21.15亿元。

汝城县财政局副局长何动林告诉《中国新闻周刊》，汝城县制定了一个5年计划，希望在5年内将隐形债务化解50%，债务率降至150%以内。

为此，汝城县将连续5年，每年出让价值4.5亿元的土地，其中70%用于填补债务;利用土地增减挂钩，用3年时间，每年将2000亩地推向市场，总计产生3亿-4亿元总收入，其中2亿用于还债;盘活国有资产资源，每年2个亿，累计5年，共10个亿;拆借资金收回，清收不良贷款，利用政策节支和财政结余，总共每年可获得1.7个亿用于还债。

由于工业用地的出让价格远低于商住用地的出让价格，商住用地是当地土地出让的主要收入来源。

据国信房地产信息网的数据，在2012年至2018年，汝城县共成交79宗商住用地。其中，汝城县政府在2013-2014年出让了72.9万平方米土地，占7年出让总面积的56.5%，土地出让收入占7年出让总收入的65.7%。这两年间的土地出让收入占汝城县一般公共预算收入的比重，分别达到了46.4%和53.5%，低价均价都超过了每平方米1100元。

此后，汝城的土地出让价量齐跌，每年的土地成交量只有2013-2014年间的30%左右，土地出让价格只有2013-2014年的70%左右。

进入2018年，汝城县政府试图大量出让土地，以偿还政府债务。截至2018年10月，汝城县政府共招拍挂22宗土地，成交7宗，其中商住用地6宗，总面积202291平米，出让总价1.3亿元，平均地价仅为650元。

而与土地市场密切关联的房地产市场，却出现反常一幕。地价下降，而房价则不断攀升。《中国新闻周刊》走访了解到，当地的房价已经涨至每平方米5000多元，接近于郴州市区的房价。

相关数据表明，汝城县的房地产开发投资额增长强劲，从2007年的0.44亿增长到了2017年的10.53亿，年均增长达37.4%。商品房销售额则从2007年的0.36亿，暴涨到2017年的11.17亿，年均增长41.0%。2013年后，汝城的房价开始暴涨，到2017年，汝城房价涨至4000多元每平方米，是当年商住用地价格的5倍。随着今年房价的继续上涨和商住用地价格的下跌，这一比值将继续扩大。

由此导致的后果是，大量的土地掌握在开发商手中，政府对土地的议价能力下降，政府的土地出让收入下降，而居民的购房成本则不断上升。

急于在短时间内缓解压力的汝城县，“寅吃卯粮”，进行“大甩卖”式的土地出让，使得当地土地市场进一步崩坏。

整改

巡视报告经媒体报道后，汝城深陷舆论漩涡。郭昕说，他在此期间的工作量涨了好几倍。

这场巡视风暴过后，汝城县委原书记方南玲因涉嫌违反中央八项规定精神，并在政治生态、政府债务、脱贫攻坚等问题上负有责任，被免职。汝城县3名党政主要负责人、17名科级干部被查处。

原任桂阳县长的黄四平前来“救火”，出任汝城县委书记。上任伊始，黄四平表示对巡视发现的问题“主动认领、照单全收”。

汝城官场刮起一场“立行立改”的整改风暴。据汝城县委宣传部提供的资料显示，该县开展脱贫攻坚专项督查，共查出涉及贫困户收入、住房、基础设施建设、群众满意度等四类问题4091个，清退识别不准对象4553人，新纳入贫困人口667人。

全面清理、节约配置办公用房，调整搬迁单位21个、700余人，清理出为民服务中心2号楼、3号楼建筑面积79449平方米，老城区商业繁华地带辦公院落18处、房产27900余平方米。

改造部分已建成的广场、游园以及合适的办公院落，对办公用房进行合理利用，用于化解城区“停车难”“出行难”“大班额”。今年全县将新增停车位820个。行政中心前广场、原检察院和原中医院院落改建成停车场，原水利局、进修学校办公楼分别转为思源学校、二完小和特殊教育学校用房。

同时实施城乡供水一体化和安全饮水工程，解决17990户56132人安全饮水;实施城乡公交一体化项目，建成城乡公交线路23条，实现城乡公交全覆盖;实施农网改造49个村，涉及农户8052户26650人;实施农村公路项目491个814.476公里;实施危房改造14909户。扩建一水厂、新建二水厂、改造老城区管网、联网新老供水体系，年底将全面完成各项改扩建工程。