日本反垄断法新发展及其对我国的启示

梁诗娴

贵州大学法学院

《中华人民共和国反垄断法》自从1987年开始起草，历经二十余载，终于出台问世。《反垄断法》立法中，在制度设计等很多问题上汲取了发达国家反垄断法在立法上的优点，但是鉴于中国特有国情，反垄断法很多制度还存在很多争议，其中法律责任制度便是其中最重要的一个。从现阶段多个国家所制定的反垄断法内容上看，法律中最为核心的责任便是行政责任，同时这一行政责任中的核心要素便是行政罚款。日本作为亚洲国家，课征金制度为其反垄断法中的主要行政罚款制度，此制度日本本国特色鲜明，实践效果好[1]。

本文以日本的课征金制度为研究对象，对课征金制度特征详细分析，并结合我国当前《反垄断法》立法中的现状，对我国行政罚款制度同课征金制度进行对比，找出我国行政罚款制度在法律执行上所存在的不足，为《反垄断法》配套措施制定提供合理化参考建议，对我国《反垄断法》进行本土化的改造，以期让其更适合我国国情。

一、日本课征金制度概述

（一）课征金制度引入

课征金属于一个法律术语，此词在1947年日本国会《日本财政法》中出现。该法对课征金的解读是：国家依法征收的除租税之外的税费。[2]1977年，日本对《安定国民生活紧急措施法》进行修改时，课征金正式作为反垄断法中的法律责任制度被确立。

“独占禁止法”即日本人所熟知的反垄断法，该法是在借鉴了美国的反托拉斯法后进而制定的。然而由于日美两国在法律制度、经济模式、社会文化等方面的不同，此法律制定之初并没有良好实施。日本独禁法经过几次修改最终将课征金制度引入到其中，课征金制度在一定程度上确保了卡特尔禁止规定中的时效性，确保了违法事业者不正当经济利益在法律上的剥夺，能对卡特尔行为起到一定抑制作用。

二、日本反垄断法课征金的框架及主要特征

（一）日本反垄断法课征金的框架

课征金征收对象包括：

（1）不正当的交易限制行为：独禁法规定事业者以协议、合同等形式就价格问题与其他事业者经协商后达成一致，并共同决定价格的升、降、维持现状等，或者是对机械设备、产品技术等进行限制，对产品事业活动进行约束，这种行为是对公共利益的违反，对一定交易领域中竞争起到了实质性限制作用[3]。可以看出不正当交易限制行为的主要构成条件是：事业者至少在两个以上，行为由这些事业者共同发起；行为发生中各个事业者间共同完成或者几者间相互约束；事业者行为损害了公共利益；在特定范围内，行为对竞争产生了限制影响。

（2）私人的垄断行为

私人垄断行为指的是事业者通过任何方式对其他事业者活动进行排挤或者支配[4]。按照独禁法中第七条第二款中规定，只有事业者对提供商品服务实施了同价格相关的行为，或者对市场占有率、供给量等进行了实质性限制的行为才需要缴纳课征金。

（3）不公正的交易方法

独禁法第二条第九款中对不公正的交易方法进行了如下列举，认为拒绝共同交易；滥用优势地位；交易价格再次限制；非正当的廉价销售及差别对价为不公正交易方法的五种基本类型。

（二）日本反垄断法课征金的主要特征

日本课征金制度设计特点鲜明，同其他国家反垄断法相比在行政罚款存在很大迥异，因此被当作反垄断法所独有的一个行政责任制度。日本反垄断法课征金的主要特征为：

（1）双重性质

在最初实施课征金时，并不被外界所看好，公正交易委员会认为这是一种通过不当手段获得利益的行政举措，使其同“没收违法所得”更为接近。但是课征金同没收违法所得之间还存在很大区别。课征金在计算上有法定公式，不是依据违法者违法利益计算，因此课征金所征收的金额同违法者不正当利益金额并不等同。且课征金制度在几次修改下，计算定率大幅提高，并将减免制度及加减制度引入到课征金制度中，但是真正违法所得不会因情节轻有所减免，从这点看课征金可理解为行政罚款。可能不存在直接经济利益，对其征收的课征金并不属于“没收违法所得”。公正交易且将私人垄断行为也纳入到了征收范围当中，但在进行具体量化时存在诸多困难，部分的私人垄断行为委员会将课征金征收的性质定义为具备行政罚款制裁违法行为的一种行政制裁性质。因此课征金兼有“剥夺不当得利”及“制裁违法行为”双重作用，兼有行政措施及行政罚款双重性质，行政罚款性质更突出。

（2）设计僵化

社会经济现象是复杂多变的，因此各国反垄断法设计中对确保此法实施效率对于行政责任制度的设计都比较灵活，日本课征金制度在设计上具有显著的公式化特点，设计缺乏较大的灵活性。这一不灵活性主要体现在课征金的不可裁量，公共交易委员会对违法行为课征金的征收没有进行裁量的权利。虽然在对课征金制度进行了修改后，纳入了加减制度，且作出了适度减免提前脱离卡特尔行为的规定，而对十年内的反复违法行为在课征金上要给予增加，对不同企业规模下的不同行业进行不同课征金计算规定，课征金计算公式化强。

课征金减免制度设置也存在僵化。欧美国家是按照经营者单位作为减免标准的，这一设置要求较为放宽。然而日本的独禁法对申请减免课征金的行为者作出了五大限定的规定。

（3）主管机关唯一，实施程序效率性强

在日本，公正交易委员会是实施课征金制度的中心机构。主管机关是日本课征金制度得以实施的一个主体机构，当公正交易委员会作为被告时，日本法院则会行使其撤销审决的诉讼职能[5]。可以说，在日本，实施课征金制度的的唯一主管机关便是公正交易委员会，其拥有较高的权力，这些权力不但包括广泛的行政执法权力，同时还包括准司法权力及准立法权力。通过大量实践已经证明以公正交易委员会当作中心的主管机构在设置上对课征金制度实施存在积极作用，也是促进该制度得以不断改进与健全的重要保障。按此趋势可以预测到，该机构在未来将会拥有更大、更多的权力，从而会确保课征金制度更为高效实施，课征金制度在实施上的高效性正是日本反垄断法所要体现的核心价值，同时也是日本反垄断法中程序法所要追求的基本价值。

三、课征金对我国完善反垄断法行政罚款制度的启示

（一）将行政罚款中心主义当作反垄断法主要责任制度

行政罚款中心主义指的是反垄断法所构建的责任制度需突出行政罚款作用，并将行政罚款当作是反垄断法实施过程中的主要制裁工具，将其他制度与行政罚款进行有机结合，共同构建出反垄断法的完整职能。从现阶段的发展情况来看，行政罚款是大多国家反垄断法中最为核心的法律责任制度。而在日本，独禁法的核心法律责任制度便是课征金制度，鉴于上述经验，我国的反垄断法要发挥最大效用，也应当构建行政罚款中心主义为主的责任制度。

（1）行政罚款中心主义为世界反垄断法实施的主要发展趋势

现阶段，在国际上大多国家的反垄断法中，皆视行政罚款为一种制裁手段，并对其进行了相关规定，将其列为各项责任制度核心位置，尤其是大陆法系国家更是如此。从这点说行政罚款中心主义为世界反垄断法实施的主要发展趋势。而各国反垄断法在实践过程中更是将行政罚款当作是一项主要制裁手段，对垄断行为罚款数额不断提高。行政罚款在立法及实践中占据重要地位，同其他制裁手段相比时效性更强。

（2）慎刑要求反垄断法重视罚款作用

反垄断法针对卡特尔类似的存在严重危害的垄断行为制定了相应刑事责任，但是刑事责任设置的主要目的是要在严厉制裁手段下对准备实施违法行为的人进行威慑，让其对违法行为不能继续进行。然而，在反垄断法引入刑事制裁的现象毕竟在少数，比如在德、丹麦等国的反垄断法中便没有对刑事制裁进行规定，而日本、美国等国家在刑事制裁适用上非常慎重，多是将刑事制裁当作是最后的一个不得已的措施，且对刑事主体的监禁量刑也表现得十分随意，且大有逐步废除的趋势，从中可以表明，在反垄断法中，慎刑原则一直是大多国家所广泛认同的则。

在反垄断法中引入刑事制裁的主要目的是有效扼制违法行为并使违法者知威而退，巨额罚款往往能起到很好的震慑作用，这主要是由于违法者之所以作出违法行为其主要目的是要获得更多经济利益，而高额罚款让违法者经济上承担更多经济损失，相对于他们违法行为来说有些得不偿失，因此能够将罚款当作反垄断法中的主要制裁工具[6]。从法律层面来看，与行政罚款相比，刑事责任的认定更为严肃、严格，刑罚在运用过程中，往往不会过于随意，若要裁决经济垄断行为的刑事责任，不仅制裁成本高，且制裁效率会更加低下。相对来讲，行政罚款下违法者只会遭受些金钱上损失，不会出现严重消极后果，实施成本较低，形式灵活，且能达到较好的威慑的效果，是一种更合适的制裁手段。

（3）课征金制度是行政罚款中心主义的良好体现

课征金制度是日本独禁法的核心责任制度，独禁法所经历的数次重大修改都是针对课征金改革所提出的，特别是课征金定率计算上更突出，这是独禁法争议焦点。而对独禁法在近些年实际实施情况分析，课征金制度是对违法者惩处的主要手段，使用最普遍，且行政罚款要更加具备时效性。

（二）行政罚款制度要充分立足于本国国情

借鉴日本课征金制度，在健全我国的反垄断法行政罚款制度时，另一个重要启示便是行政罚款制度要充分立足于本国国情。任何法律制度引入都要立足本国国情，依照国情制定，不能对国外立法经验盲目照搬，而是要充分适应本国社会经济需要。而日本课征金制度的发展实践属于对国外先进立法不断借鉴的过程，在其发展中将定率计算及减免制度有效引入，但是所有的借鉴都是立足本国国情的，在立法中更强调程序设计实施效率，课征金裁量权也并没有开放。我国同日本相比，同属于大陆法系，在国情上要更接近，经济制度上都是政府主导型。所以日本课征金模式值得我国借鉴参考：

（1）提高罚款上限额度

事业者销售额度20%为课征金定率的最高额度，从罚款限额上处罚力度不小，近年，在实施课征金征的过程中，也出现了很多高额罚款案例。从世界范围来看，世额课征金已成为反垄断法的主流，但是，我国在该行政罚款额度的设置则明显偏轻。我国对此的行政罚款主要有两种规定：对于滥用市场支配地位及实施垄断协议行为的，要将违法所得予以全部没收，且罚款额度为该企业上一年总销售额的1%-10%。对于实施垄断协议尚未达成的行为、经营者集中行为、行业协会组织实施的垄断协议行为，罚款额度为五十万以下。第一种处罚额度是比较合适的，而第二种在力度上却明显偏轻。经济上的垄断行为都是大型企业所实施的，50万对他们来说不痛不痒，对违法行为起不到抑制及惩罚作用。经济全球一体化趋势下，大型公司越来越多，如果罚款额度不够高，难以对这些企业形成足够威慑。

（2）减免制度适用原则需明确

日本独禁法在课征金减免制度上花费了大量篇幅对其适用条件、程度、减免额度等进行了详细规定。而我国在这些方面的内容却较为匮乏，只是简单作出了对主动投案或提供重要垄断协议的证据的经营者，根据案件性质作出免除处罚或减轻处罚的规定。”[7]这一法律内容非常粗糙，没有减免额度的适用条件，也没有针对虚假报告处理进行规定，所有处理都需要执法机关主观判断。适用条件模糊执行中难免出现混乱。因此我国发改委在《反价格垄断行政执法程序规定》中对某些内容作了具体规定，但这些规定仅对价格垄断行为适用，对于虚假报告还是没有相应规定。未来还需要针对减免制度适用原则进行细致明确。

（3）自由裁量权需要适当限制

反垄断法制定目的是对竞争行为进行遏制，而社会的发展也在不断的变化之中，为此，主管机关在制定行政罚款额度时，会有一定范围内的自由裁量权力。实际执行过程中，日本课征金制度是个反例，他们在课征金征收上公正交易委员会没有裁量权，设计僵化，执法效率低。而我国在该方面的设置上则有较大弹性，且对于主管部门义务性没有概念上的明确。如在滥用市场支配地位中“正当理由”所给出的解释仅有“相关机构在制定具体罚款金额时，应将违法行为的性质、持续时间、程度等因素进行综合考量素”这一规定，并未对具体计算方法进行明确[8]。执法过程中如果主管部门裁量权过大的话不仅会导致执法上的不公正，同时还会为腐败滋生提供土壤。因此为进一步完善我国反垄断法行政罚款自由裁量权需要适当限制，对反垄断法内模糊概念进行细致明确。

（4）照顾中小企业

日本中小企业的发展受到独禁法的特殊照顾，通过较低的定率计算其不正当交易过程中的课征金率，这是因为中小企业在市场中占绝大多数所决定的。我国当前中小企业为市场结构中处于弱势群体，尽管他们整体上处于上升性发展阶段，但是他们经济实力差，市场竞争中处于弱势，他们的垄断行为所造成的危害后果也不会很大，因此需要给予这些中小企业适当扶持。但是在反垄断法罚款规定中并没有将罚款数额同企业规模相对应，未来我国垄断法发展应对这些细则进一步明确，对中小企业给予适当照顾，在一定程度上减轻对其的行政罚款。

四、结语

总之，课征金制度是日本独禁法责任制度中最核心的部分，实践和发展课征金制度，能够有效证明垄断法执行过程中行政罚款的重要现实意义。在我国这方面的国情同日本最为接近，在反垄断法立法中日本课征金制度为主要参考模本。我国反垄断法要进一步完善，需要充分借鉴日本反垄断法中的新发展，从而更好地运用行政罚款在整个反垄断过程中的责任和制度，对我国在反垄断相关的法律进行完善。