行政立法的公众参与

陈雨佳

上海理工大学

一、公众参与

公众参与是一种新型民主观念，是国家的和党的行为要求，作为社会管理的的重要基础，它是公民与政府互动的主要形式，是公民表达自己意见、意愿、建议的主要形式，是政府立法、决策、管理的重要参考。公众参与包含三个层面：第一是立法层面的公众参与，第二是公共决策层面，第三个层面是公共治理层面的公众参与，而立法层面的公众参与是公众参与的主要组成部分，提高公民立法参与的积极性有利于汇聚民意、集中民智、有利于提高政府办事效率和透明度。关于什么是公众参与？不同学者有自己不同的理解，王彩梅从三个基本理念分析认为：参与是公众在行驶权利，是在保障权利的过程，同时认为是公众责任的一种。公众参与主要包含三个关键要素，主体、目的、组织，一个有目的主体组织做事才有效率，有效率的组织一般都有严格的参与程序与规范去约束每个参与者更好的达到组织目的。同时公众参要遵循平等、广泛、主动、知情的原则，并且参与形式多种多样，传统的参与形式，听证、评论、建议、建议 等，不同学者也从自己的研究分析出发，徐文星认为参与方式分为强参与方式和泛式参与，朱景文认为全民讨论是公众参与的主要形式，他分析到全民讨论成本高，并不是唯一的形式，必要时可以听取有关厉害人的的意见。

公众参与的形成和发展要有恰当的理论作为支撑，否则，公众参与会在具体实践中产生变形。国内的学者从不同的角度分析了公众参与的理论依据。王锡锌认为参与和民主理念相联系，徐文星认为参与与自由主义相联系。宋小涛认为参与和自然公正、程序正义相联系，同时他还提出参与和法的有效性相联系。白秀兰认为参与和控权理论相联系。公众参与除了理论依据作为支撑，还有丰富的法律依据，就统一立法而言，我国目前只有三部法律法规就行政立法的公众参与做了原则性规定，那就是《中华人民共和国立法法》，它第一次以法律形式规定行政机关在立法过程中采取听证方式听取公众意见。其中的第三十四条、第五十七条、第七十四条、第九十条都对听证的具体细节有规定，其次是《行政法规制定程序条例》，它的第二十条、第二十二条对公民的公众参与有所规定。再次是《规章制定程序条例》第十四条、第十五条也对公众参与行政立法参与公众有所规定。虽然国家出台了《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等一系列的法律法规来保障公众参与，但是行政立法在各地的发展很不平衡，现有法律规范都缺乏一定的可操作性，更多的是一种尝试一种希望，法律的制定也只是从笼统的角度来规定，缺乏具体性和可针对性，而且这些法律法规出台时间很早，落后民主实践的发展脚步，从这些法律法规上看，地方性法律法规制定还需要完善，各地要根据自己的实际情况制定出符合本地区发展道路的政策法规。

二、行政立法

行政立法是指国家行政机关制定行政法规和规章的活动，国家机关在制定的时候需要依照依法定程序，只有这样制定出来的法律文件才有规范效力。当然行政立法放的概念，不同学者有自己的理解，但大都可以根据来源、目的主体、内容不同可以划分种类，例如一般立法与特别立法，中央立法和地方立法。同时我们要区分行政立法与行政规定的区别，行政立法起着统筹作用，行政立法行政规定的具体内容，行政规定附属于行政法规。行政立法过程中要注意以下问题：维护社国家统一与安全、民主民众权利、行政立法规范化、立法的实际效益。一项完善的行政立法需要经过相关部门的审批和审核，需要经过公民的参与，但是一项好的行政立法无论对国家社会还是民众来说都具有深远影响，一项完善的行政立法既能防止政府官员的权利滥用，也可以保护公民当家做主的权利，目前我国行政立法的数量远多，并且在立法过程中，立法多由行政机关说了算，他们在立法过程中起着主导地位。一项行政立法的产生，从最初商议到草案再到出台都是行政机关起着主导地位，造成了我国行政机关在行政立法过程中享有广泛的自由裁量权。同时行政立法具有行政性和立法性的特点，这种双重特点决定它在处理社会矛盾的特殊性。民众总会对行政机关的立法的民主性方面提出自己的意见和看法，不同于权力机关立法，行政机关的立法在程序上很难有明确的属性规定，甚至有人认为这项制度是存在缺陷的。那么怎么弥补其缺陷？不同专家学者从不同角度提出自己的观点，但最好的办法就是把行政立法与公众参与结合起来，把政府的信息公开于众，把政府信息透明化，让公众参与到行政立法过程中，表达自己的诉求和理解，就能增强行政立法的合法性。

三、行政立法公众参与

行政立法是国家行政机关制定行政法规和规章的活动，立法应该具有民主性和公开性的特点，这是民主立法的必然要求。政府相关人员在制定法律的时候要邀请公民和专家参与其中，以提高立法的质量和合理性，更重要的是它体现了立法为民、立法靠民。而公众参与作为我国法治社会的发展趋势，它体现了人民当家作主的地位，促进社会民主的发展，同时公众参与行政立法，是公民政治责任感的表现，是政府合理行政的表现，并且是监督政府，防止权力滥用的有力武器，从而提高立法质量，促进法治社会的建设。随着我国经济发展和社会进步，公民的权利意识越来越强烈，公民的主权意识也越来越强烈，对立法工作的参与的积极性也不断提高。

我国行政立法公众参与起步较晚，社会民主主义思潮在北欧和美国起步较早，在欧洲国家，政府鼓励全民参与政府立法过程，民众反映立法意见和建议，可通过相关利益集团、社区代表及议员实现。如行政立法没有听取公众意见，公众可以根据公益诉讼制度，向法院起诉，甚至可要求撤销该法律或法规。并建立且欧美国家都建立了相应完善的制度去保证公民的参与。例如，美国的公众参与由于受到美国长期已经的自由民主思想影响，个人价值观充满浓厚的民主思想，公众参与显得更加主动。但是随着近年来《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》的相继出台，公众参与行政立法取得了相对进步，但也存在一些问题，首先在意识层面的。公民和官员意识淡薄，公民当家作主意识淡漠，公众参与热情不够，官员深受中国几千年传统文化的影响，长官意识浓厚，法律意识不高，在行政立法过程中从自己单方面意志出发。其次机制层面，制度建设不完善，相关具体制度存在缺陷。郑娟、王彩梅、钟象金均认为我国公众参与行政立法的相关具体制度还不很完善，比如公众参与立法相关的法律依据，公众参与行政立法的途径都没有详细规定。同时代水平从机制角度出发分析，认为我国公众参与的激励机制、意见反馈机制、有效保障机制和公众参与的约束机制还很缺乏。再次技术层面。徐文星从技术层面分析，认为公众参与一般存公众参与不足和公众参与过度的问题。同时他认为参与不足一般出现在民主化程度不高的公司，公众参与过度出现在民主化程度高的国家。而对于这些问题原因的分析，主要可以从主观和客观两个角度出发去分析，首先主观角度，公民民主意识不高，参与不够热情，对官员有畏惧信息，然而官员的行政思路仍然存在计划经济体制下，命令——服从思路浓重，而且官员多从自身利益考虑，立法过程中为了保护自己的利益不会给公民真正的参与渠道。再次客观角度，公民参与渠道不丰富，公民只能通过简单几种的渠道去发表自己的意见，公众参与的相关机制建立不完善，比如激励、反馈、参与机制的欠缺导致公民参与立法的受阻，更重要的是政府信息公开不够完善，政府有选择性的公开信息，按照自己意愿选择公开和不公开的信息，导致公民对政府立法信息的不够充分了解。

国内多位研究学者从不同的角度提出自己的建议，本人从主观和客观两个角度提出的建议：第一，主观角度提高公民法治意志，普及法律知识，增强公民的参与能力和法律意识，提高官员为人民服务的意识，多为人民着想，办好事、办实事，该放的权放掉，给予公民更多的参与机会。第二，客观方面主要从制度、技术这两个角度，首先制度角度，要完善公民参与的激励机制、信息交流机制、反馈机制，公民有效、广泛、有序的参与需要这些机制作为保障，使公民参与有法可依、有迹可循。再次技术角度出发，要拓宽公民的参与渠道，建立完善的电子政务服务，完善信息公开，完善的电子政务有利于提高政府的办事效率，公民通过政府门户网站了解政府信息，提高了公民的参与感和主人翁感。良好的信息公开既是对政府部门的监督，也是对公民负责的表现，政府的信息公开有利于公民了解政府决策的走向和动态，提高公民的主人翁精神，同时也对政府起到了监督作用。