农村水环境治理政策的“内卷化”及其矫正——基于川南Y镇的实践调研

李浩然

(河海大学公共管理学院，南京 211100)

摘要：农村水环境治理政策是我国为了有效缓解水资源污染等隐性问题而采取的创新性政策，但在政策执行过程中“内卷化”倾向日益凸显，呈现“没有发展得增长”趋势，其主要体现在双重管理体制下执行主体能动性不足、责能困境下的责信缺失、环境倒逼下政策落实的低效化等方面，致使其逐渐偏离水环境治理政策的初衷，造成基层公共资源的浪费；转变政府观念、重塑评估体系、构建“1+X”模式将是农村水环境治理政策执行走出“内卷化”困境的必然选择，使得农村水资源质量在一定程度上得到改善。

1 川南Y镇水环境治理现状

川南Y镇隶属于四川省眉山市，总面积90.76km2，全镇人口1.8万余人，下设25个行政村，自然资源丰富，工农业较为发达，主要种植小麦、水稻、玉米等农作物，年均粮食产出量约为1.1万t，乡镇企业总产值8 583万元左右。2018年四川省人民政府办公厅印发了《关于农村生产生活污水治理五年实施方案的通知》(以下简称《通知》)，就此意味着四川省将加大对于农村水环境的治理力度，加快推进农村污水处理设施建设，补齐农村生活污水处理设施建设短板，在全省约4.5万个行政村采用近期和远期相结合，梯度推进和全面覆盖相结合的治理方式。从Y镇水污染现状出发，水污染主要体现在水质不达标与面源污染凸显两方面。在水质方面，调研组对该镇18个地下水井位进行调查， 发现其中6个井位水质为良好标准，占比33.3%，12个井位水质属于较差标准，占比66.7%，多数井位受到不同程度的点、面源污染，并且多数乡村尚未具备完善的排水系统，直接导致Y镇金牛河干流水质较差，劣V类水质断面居多，河流区域呈现中度复营养状态。在面源污染方面，水环境污染源主要来自于生活垃圾及污水，数据显示在全镇范围内，生活污水处理率低至7.2%，生活垃圾回收率为26.5%、其中能够对其进行高效处理的行政村仅占11.7%。

通过对Y镇水环境治理历程进行梳理，可将其大致分为3个阶段：第一阶段，即1990年以前，治理规范空白期，下属各村普遍存在政策约束力弱、执行力度单薄等问题，金牛河流域污染现象凸显，平均每年总氮排放量高出平均水平3.52%，总磷排放量高出15.8%，当地水质受到严重影响。第二阶段，即1990～2011年，治理规范雏形期，镇政府组织下属各行政村共同出台了《水污染防治行动计划》，虽然初步遏制了村民生活污水、农业生产废水随意排入农村湖泊河流的现状，但受制于缺乏整体性的规划和长远性的部署，政策辐射范围窄，难以形成规模效应，造成水资源污染现象屡禁不止。第三阶段，即2011年至今，治理规范成熟期，Y镇在积极响应上级“农村生产生活污水治理”政策的基础上，进一步细化水环境治理政策的具体实施原则，将水环境保护工作作为一项重要的议事日程，分别从管理、宣传、行动、考核等方面推进，以实现保护工作的常态化。第一，强化管理，责任到人，在全镇形成从上到下的管理网络，层层抓落实，其中镇环保办每周对金牛河流域不少于1次排查，各村对辖区内河道每周不少于两次的巡查。第二，强化宣传，营造氛围。该镇通过村村响广播、发放宣传资料，基层黑板报展示等形式，营造良好的乡镇氛围，进一步深化村民对与水环境保护工作重要性的认识，第三，强化措施，迅速行动。该镇积极开展水污染防治“河长制”、农村面源污染“田长制”，划分工作网格，建立工作台账，开展专项巡查，以河长制推进、畜禽养殖治理回头看为督导重点，对各村(社区)、各企业印发《Y镇迎接环境保护督查工作方案》，并层层签订《环境保护责任书》。第四，强化考核，确保实效。对镇域内所有小散乱污企业进行拉网式排查，重点排查企业生活污水、工业废水治理工作，对排放不达标的企业立即关停整改，整改不到位决不允许开工。截止目前，Y镇已对涉及金牛河的9个村50余公里河道进行清淤，对流域内的8户养殖户进行搬迁，并开展河道范围内企业的监管工作，严厉杜绝企业生活污水和工业废水排入河道。

但在政策执行初期，“内卷化”问题凸显，水资源污染现象“禁而不止”。通过成立水环境工作巡视组等措施，构建多方位、立体化的管理体系，在Y镇人民政府、基层公务人员、农村居民这三元主体间形成均衡的社会关联，旨在一定程度上达到去“内卷化”的实效。

2 农村水环境治理政策执行“内卷化”的外在表现及其原因分析

“内卷化”一词最早由美国学者戈登威泽提出，原指当一种社会或政策发展到某一特定阶段后，它既不能进入稳定状态，也很难转化成新的形式，进而形成的一种停滞不前或无法转化的现象。而川南Y镇农村水环境治理政策的“内卷化”主要针对于乡镇政府通过投入人财物等大量公共资源，致力于达到政策的高效落实，但受制于外生性环境与自身内在因素的影响，形成的一种具有封闭性发展模式的、有悖于政府价值诉求的无效行政行为。

2.1 双重管理体制下执行主体能动性不足

农村水环境治理政策执行主体能动性不足是造成“内卷化”问题的关键因素(图1)，首先，由于Y镇在农村水环境治理政策落实过程中，县乡两级政府多采用以属地管理原则为核心的推进方式，即党委书记为第一责任人，乡镇人民政府为最终责任体，其直接后果是：各行政村在责任区域划定后，Y镇每一个村落的管理范围仅局限于本村，对于其他区域村民的水环境污染行为无权干涉，造成在乡镇、村落交界区域常出现权力真空，职责缺失等乱象。

其次，Y镇虽然在一定程度上摆脱了“吃饭财政”的困境，但仍处于“稀饭财政”的窘境，受制于乡镇预算结构安排不合理、财政资金分配不均衡等问题，农村水环境治理工作的资金投入呈现“两头整合、中间分散”的特点，导致政府部门无法在固定的财政“存量”资源下满足各行政村的实际需求，财政扶持的间断性让人担忧，2017年Y镇人民政府收入预算总额为979.21万元，用于保障财政机关机构正常运转的基本支出515.37万元；用于保障完成特定的行政工作任务或事业发展目标的专项资金463.84万元。而当年该镇投入水环境治理资金仅为50余万元，占专项支出金额的10.78%，极大削弱了执行主体的能力性。

图1 双重管理体系体制示意图Fig.1 Schematic diagram of dual management system

2.2 责能困境下的责信缺失

从本质上看，“内卷化”问题是干群双方间“价值冲突”问题的凸显，政策执行主体其固有的“自利因素”和“卸责倾向”无疑又激化了这种“价值冲突”，使得农村水环境治理政策在“自利性”与“公共性”之间的价值张力下，逐渐游离政策初衷。

在水污染高发期，Y镇为了达到全镇防污的目标，多采用强制措施，以堵为主，以罚代管，严禁污染行为的发生，这不仅引起了村民对于政府部门的反感与厌恶，还加剧了干群关系间的紧张程度[1]。另外，水环境治理政策的执行作为一种临时性工作，具有突击性、短视性等特点。在县级政府考核制度下的高压态势下，Y镇政府被迫承担各行政村政策落实情况的评估责任，由于在工作推进的过程中政府具有较强的话语权，导致评估多数流于形式，存在评估目标多元、职权分散等问题，这直接造成Y镇工业废水的随意排放(图2)、农业生产中农用化肥、农药使用量的日益增加(表1)， “隐性”责信缺失趋向凸显。

图2 2012～2015年Y镇工业废水排放量Fig.2 2012～2015 industrial wastewater discharge in Y town

年份农作物总播种面积(亩)农用化肥施用量(亩)农药施用量(亩)农用塑料膜施用量(吨)20122 922282.72.32.020133 108401.64.812.420143 690381.73.216.820153 913416.41.610.2

3 环境倒逼下政策落实的低效化

在基层压力型体制的“环境倒逼”下，Y镇水环境治理政策实质上是基层政府部门管理半径的延伸，是一种被动选择行为，往往使得乡镇政府在水环境治理政策宣传方面出现短视性行为，宣传方式仅停留在张贴禁烧海报、横幅等层面；宣传深度仅靠向村民灌输禁止防止水污染的政策要求，缺乏专业的思想政治教育。村民作为农村水资源治理的“最后一公里”困境的行为主体[2],就此，我们对Y镇农村居民对水环境污染的治理意识开展调查，在镇辖区内25个行政村共投放了200份问卷调查表，最终收回193份有效问卷(表2)，在受访者中仅有25名农户表示农民自身应当主动承担治理责任，愿意从自我做起，占比12.9%，有67名农户认为水污染治理应当是政府、农民积极配合，共同承担治理责任，占比34.7%;但仍然有101名农户持有等待政府治理的消极态度，占比52.4%(图3)。由此可见，Y镇居民整体上抱有被动等待的心理，对于水环境污染的危害性及治理的必要性仍处于模糊状态。

表2 被访者基本信息Tab.2 Basic informaticon sheet of respondents

图3 Y镇居民水环境污染治理意识情况Fig.3 Consciousness of water environment pollution control in Y town

4 农村水环境治理政策去“内卷化”的路径分析

4.1 切实转变政府，跨越观念误区

农村水环境治理政策的执行是一个系统工程，任何个体都无法单独完成，Y镇政府作为管理主体，应当切实转变政府理念，以引导取向行为模式代替控制取向行为模式，弱化政府控制功能，加强多元主体间的联系。

在农村水环境面源污染问题方面，Y镇制定本土化的执行办法，通过打破各村行政界线，遵循“便民+环保”的准则，统一规划建设户、组、村三级生活垃圾回收站，以此构建出Y镇8条垃圾专运线。此外，垃圾分类作为减少面源污染的重要一环，该镇2015年统一实行垃圾“二次分类”以来，共计投入20万元左右，经测算，村民初分处理垃圾减量约46%，村组垃圾回收站处理后，可堆肥垃圾再减量27%，这在很大程度上减少了Y镇垃圾处理费用，财政一次性节省了近60%的治理资金。另外，经调研发现，当地多数农民是愿意在一定成本范围内采取水资源循环利用、禁止排放生活污水等措施，乡镇政府应当重新认识村民行为模式，以当代“有限理性社会人”取向代替传统的“经济行为人”行为模式，以达到积极宣传、鼓励引导、“松绑开路”的功效。

4.2 引入第三方评估机构，重塑评估体系

为了有效弥补传统体制下基层政府评估体系的“弱化”、“虚化”，Y镇有必要引入一种外部制衡机制——第三方评估，贯穿于政策执行的全过程。通过动态考核方式，将评估结果与基层政府的财政资金数额、绩效奖励等福利挂钩，以此激励Y镇提升工作质量。

在评估指标制定方面，着力改变以往单纯由基层政府来决定的现象，应当是政府部门、专家学者、第三方评估机构、农村居民四方共同制定，从而保障评估指标制定的客观性与合理性。多维度的评估指标有利于降低评估结果不确定性的风险，对于评估标准清晰明了的治理工作可以采取量化的评估指标；对于落实效果难以量化的宣传工作可以采取村民满意度、资源投入比等标准进行评估。同时农村居民有义务对作为最终责任者的基层政府和作为直接责任的基层干部进行综合绩效评估，因为村民的满意度才是治理政策执行效果的最终衡量标准。

4.3 构建“1+X”模式，推动管理创新

Y镇在水环境治理工作的推进过程中逐渐明晰“疏堵结合”的重要性，将探索高效污水处理方式作为工作的新重点，在摒弃传统粗放型发展模式的基础上提出“1+X”水资源循环利用模式。“1”即政府主体实施的水环境治理措施。一方面，通过实行“河长制”，加强水污染防治，统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，进一步完善覆盖全镇的农村水环境检测体系[3]，另一方面，利用现有的环保机构向各行政村延伸，逐步向农村配备有技术、懂业务的环保人员，积极开展环保教育等[4]。同时Y镇通过了《关于水污染物环境保护税适用税额的决定》，针对当地高污染性企业征收一定额度的环境保护税，其中明确规定水污染物适用税额为每污染当量2.8元。

“X”则是指引入社会力量，拓宽污水处理渠道，激励农民企业参与其中，加强基层政府、企业、村民间的互联、互动、互补，盘活现有资源，突破基层水环境治理工作的发展瓶颈。当前，Y镇水资源循化利用主要通过两种路径：第一，治理针对化，即要结合当地污染现状，深化研究与处理污染源相适应的处理工艺，针对性解决总磷等指标超标问题；第二，治理链条化，基于Y镇水资源综合利用平台，加强与本省各高校、企业、研究院的联系，通过出台税收等倾斜性优惠政策，以主动邀请或合作的方式达成研发或合作协议，实现政、企、学、研的高效互动，探索污水处理的新路径，构建水资源二次利用产业链的形成。