新型城镇化背景下包头市小城镇发展策略研究

李 鑫 姜 猛

(1.包头市规划设计研究院，内蒙古 包头 014030; 2.包头市测绘院，内蒙古 包头 014030)

包头市是内蒙古自治区第一大城市，现辖昆都仑区、青山区、东河区和九原区四个市区，石拐区和白云鄂博2个工矿区，土默特右旗、固阳县和达茂联合旗三个农牧业旗县，近年来，包头市的经济发展取得了巨大的成就，但是包头市城乡二元结构明显，小城镇发展严重滞后。

小城镇连接城乡，量大面广，是城乡要素交换，资源流动，基础设施和公共服务设施共享的关键环节，是实现新型城镇化的必有之路。推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业相结合、与服务“三农”相结合，完善小城镇基础设施和公共服务设施，将小城镇建设成为城镇化发展进程的传输纽带和基础动力。

1 包头市小城镇发展现状

1.1 小城镇发展现状

2016年，包头市国民经济生产总值实现3 867.63亿元，其中中心城区国民生产总值3 340.28亿元，占全市的86%，同比增长7.6%。旗县区城镇仅占国民经济总量的14%，经济发展极其不平衡。

受经济水平的影响，包头市对小城镇的关注度一直不够，自2005年，包头作为自治区第一批城乡统筹示范区以来，逐年加大城乡统筹力度，对小城镇发展的关注日益增强。

包头市共有小城镇、乡(苏木)36个，其中中心城区11个，外五旗县区25个。占总量70%的旗县区小城镇，仅集聚了12%的城镇人口，发展滞后的小城镇和大面积村庄形成了包头市两极分化的发展态势。

1.2 小城镇分布特征

1.2.1小城镇整体分布不均

从乡镇、苏木的分布密度来看，中心城区为5.8个/1 000 km2，石拐区2.6个/1 000 km2，土右旗为3.4个/1 000 km2，固阳县1.2个/1 000 km2，地广人稀的达茂旗每1 000 km2乡镇还不到1个(仅为0.7个)。可见乡镇苏木分布极其不平衡。

1.2.2大青山以南城镇呈东西轴向集中分布

大青山以南地区处在山前平原地带，城镇较为密集，主要沿京包铁路和主要道路分布，呈现东西轴向分布特征，且主要集中于主要交通干线两侧。

1.2.3大青山以北城镇呈分散分布

大青山以北地区小城镇分布整体上较为稀疏，城镇数量少，且大部分小城镇只是一个较大的行政村，且镇与镇之间距离较远，联系不紧密，少数城镇的分布与矿产资源的分布有关，其余则一定程度上符合中心地理论。

2 当前包头市小城镇发展的特征

2.1 规模特征

2.1.1人口现状

2016年，包头市常住人口为285.75万人，其中城镇人口为237.09万人，乡村人口48.66万人。全市城镇化率为83%。

包头市城镇化水平差异明显，中心城区城镇化水平高，而外围旗县区城镇化水平低，且大量的城镇人口集中于旗县域中心镇。尤其是固阳县的非农人口比例为30%，其中74.1%的非农人口集中在金山镇，其余乡镇的非农人口合起来仅占全县的25.9%。达茂旗的非农人口有66.6%集中在百灵庙镇，见图1。

2.1.2用地现状

人口分布的不均，导致小城镇建设落后，尤其是山北地区小城镇，用地布局分散，基础设施和公共服务设施严重匮乏。

2.1.3经济现状

包头市小城镇经济发展不平衡，中心城区小城镇、资源型小城镇经济发展水平相对较高，旗县区城关镇和其他小城镇经济发展水平相对较低，旗县区城镇数量占总量的70%，对包头市国民经济水平的贡献值仅占18%，见图2。

2.2 职能特征

包头市小城镇主要分布于国道、省道、铁路等交通干线沿线，部分小城镇随着周边矿产资源的分布而建设，呈现出受交通条件影响的较大的特征。

山北小城镇以农牧业服务型、工矿加工型和草原文化旅游型为主；山南地区条件较好的小城镇成为中心城区和县城的产业承接地，接受一部分产业外溢，呈现出与中心城区和旗县区产业联动发展的特征。

3 包头市小城镇发展策略

3.1 合理划定城市发展圈，促进小城镇集中发展

通过市域生态本底分析，综合考虑土地利用现状，将市域空间划分为生态敏感保护区、山地生态保育区、农牧业开发利用区、矿产资源开发控制区、城镇建设控制区五个分区，对不同分区提出分类管控，以实现小城镇集中发展。

新一轮城市总体规划在综合考虑产业发展、城镇化水平和质量、生态环境建设等诸多因素的基础上，将紧邻城区的7个城镇，包括河东镇、青福镇、兴胜镇、麻池镇、昆河镇、哈林格尔镇、万水泉镇，部分用地按照城市标准规划建设，远期实现镇改居。

3.2 整合城镇资源，积极推进小城镇向中小城市转变，形成新的城市增长极

进一步强化包头市“中心城区—中小城市—小城镇”的空间结构模式，推动萨拉齐镇向新型中等城市转变，增强其辐射带动能力，使其成为成为呼包鄂三市的重要的产业承接地。

加快推进白云鄂博和达茂旗合并建市，强化包头市北方重要的生态安全屏障和祖国北疆安全稳定屏障建设，建设边贸型小城市。

通过小城镇向中小城市的转变，使市域北部和东部城镇的发展模式由平铺式向重点集中式转变，由外延式发展向内涵式提升转变，实现城镇发展的可持续，形成新的城市增长极。

3.3 明晰城镇职能，强化小城镇分类引导

包头市城镇职能划分为综合型、工矿型、旅游服务型、口岸型、农牧集散服务型五种类型，各类型城镇实行分工合作，错位发展，建设各具特色的小城镇。

综合型城镇以中心城区、辅城和旗县政府所在地镇为主，是所在区域的综合型服务中心，发挥承接、传导经济辐射和中心城区压力的功能。旅游服务型城镇在确保生态红线的前提下，适度开发为旅游景区提供度假、休闲服务。口岸型城镇主要是借鉴对蒙古的口岸资源，打造自治区向北开放的重要战略支点。工矿加工制造型城镇主要是为城市工业发展的新载体，发展新型工业，承接中心城区产业转移。农牧集散服务型城镇突出其基层服务型功能，保持其服务农村和农民的作用。

3.4 促进区域产业联动发展，实现产业发展和城镇建设的融合

钢铁产业的初加工向山北小城镇转移，靠近白云鄂博铁矿石产地，降低了运输成本；煤化工产业向东推进，以新型产业带动辅城萨拉齐的建设；装备制造产业集中于中心城区北部，与石拐工业园区联动发展，形成产业跨区域协调发展机制。

通过包头市中心城区与旗县区小城镇之间的功能整合提升发展动力，以产业竞合构建联动体系，结合包头市产业现状及其独特的产业结构体系，周边小城镇应坚持错位互补原则，进一步提升产业发展水平，促进市镇产业联动发展质量和统筹城乡产业一体化发展。

3.5 缩小城乡差距，实现基础设施和公共服务设施均等化发展，是小城镇发展的关键

小城镇是未来拉动消费需求的主体，加强乡镇基础设施和公共服务设施建设，提升乡镇管理水平，真正发挥小城镇服务“三农”带动乡村嘎查经济发展的作用。

小城镇基础设施和公共服务设施的建设应以小型化、分散化、循环化为主，积极打造绿色小城镇。推进小城镇建设的创新模式，大力推广PPP模式推进政府与个人组织的合作共建模式，实现风险共担，利益共享和双边共赢的伙伴关系。

4 结语

“郡县治则天下安”，如何有重点的发展小城镇是关乎到城镇化进程和社会安全稳定的大事，是新型城镇化的战略推手。对于包头市的小城镇，应选择交通条件较好、基础设施相对完善的建制镇重点发展，推进其向中小城市转变。优先支持中心城区周边的卫星城镇、旗县政府所在地城镇和特色小城镇。

加强小城镇综合改革建设，围绕户籍制度、土地制度和财税制度等制度性改革，进一步促进小城镇人口集聚，促进农民就地城镇化，提高外五旗县区城镇化水平和质量。

形成大中小城市和小城镇协同发展的城镇体系结构，充分发挥小城镇对农村的带动作用，推进小城镇第二、三产业的发展，实现城乡统筹发展,促进城乡产业协作，实现小城镇持续健康发展，推动新型城镇化进程。