耕地占补平衡如何破解“资源紧约束”？

文 ｜ 赵昊 吕蕾

耕地占补平衡一直是督察机构督察的重点。围绕耕地保护职责定位，督察机构将地方政府耕地占补平衡义务落实情况作为重要内容，运用例行督察和专项督察等手段，以发现问题为导向，以解决问题为目的，切实督促地方严格执行耕地保护制度，落实好耕地占补平衡义务。2012年，督察机构曾专门就耕地占补平衡落实情况开展了专项督察。

从近年来的督察情况看，一方面要面对耕地面积持续减少，另一方面要处理好保护资源和保障发展的关系，种种因素制约，占补平衡之路可谓举步维艰，面临的困难和存在的问题日益增多。

补充耕地比占用的耕地质量低，数量平衡，但粮食产能却严重缩水。南京督察局在江西省督察调研发现，建设占用的耕地大多交通便利，灌溉设施配套，耕作条件好，而通过土地开发复垦补充的耕地多位于丘陵山区、低洼易涝、耕作条件差的地方，地力一般在7～9等之间，与占用耕地地力相差4个等级以上，在短时间内无法达到优质耕地的产能。同时，补充耕地由于地块规模偏小、耕作条件不便利等原因，农民耕作的积极性并不高，这也造成了补充耕地生产能力的下降。据统计，江西省现有耕地中水田与旱地的结构发生了较大变化，2016年与2013年相比，水田和水浇地的面积净减少22.5万亩，旱地面积净增加14.6万亩，受自然条件影响，旱地的粮食生产能力远低于水田。

耕地后备资源分布不平衡，许多县（市、区）无法在本行政区内完成补充耕地计划任务。以江西省为例，据测算，全省耕地后备资源总量约135万亩，占全省国土面积的5‰，略低于全国平均水平。受地貌所限，这些后备资源主要集中分布在中部丘陵地区和北部环鄱阳湖平原地区，位于九江、吉安、宜春、抚州、上饶5个设区市，占全省总量的66%。按照江西省近五年平均每年分解下达补充耕地任务12万亩计算，这些后备资源最多仅可以满足约11年的占补平衡。而目前，在江西省100个县（市、区）中，已有近2/3的县（市、区）无法在本行政区内完成补充耕地的计划任务。总体来说，一方面，部分地区耕地补充能力已近枯竭，保障压力越来越大，有的县（市、区）目前已基本没有可供开发的宜耕后备资源，年度开发的新增耕地都不足以满足自身用地报批需求，只能通过购买指标的方式解决占补平衡；另一方面，经过多年持续开发利用，易开发、面积大、条件好的耕地后备资源已基本开发殆尽，补充耕地从区位条件较好的城镇村周边向山地、丘陵转移，由集中连片向零散细碎转变。

地类相争，政策冲突，占补平衡与生态保护“和平共处”难度较大。督察发现，一些地方将不适宜开垦的土地开垦为耕地，在不宜开垦的生态区“拓地”，破坏了生态环境，造成了严重的生态效益损失。一些地方为获得建设用地审批，千方百计扩大补充耕地面积，将生态用地变为耕地来解决批地的燃眉之急，甚至将一些陡坡和林地、湖泊、沼泽等不宜耕种的土地盲目地开发利用，将位置偏远、生态脆弱的地块用于耕作，破坏了生态平衡。这其中最尖锐的矛盾有两类：一是湿地、耕地之间“争地”。督察发现，江西省及有关设区市先后划定了鄱阳湖湖体核心保护区、滨湖控制开发带、滨湖保护区等在内的生态保护红线，对沿湖区域范围内的湿地严禁任何开发利用，由此土地开发新增耕地空间缩减七成。二是林地、耕地之间“争地”。江西省森林覆盖率已达63.1%，自然资源部门认定的一些可开发的稀疏灌木、残次林等后备资源，大多已被纳入林地保护红线范围，要取得同意开发证明文件困难重重。实际操作中，有些地区“绕开”林业部门硬上开发项目，有些地区虽征得林业部门同意，但不得不按林业部门要求在开发项目实施后种植其他种类林木，导致增加的耕地面积“有名无实”。

指标交易机制不完善，指标价值未显化的同时，交易双方对耕地本身更缺乏关注。江西省刚建立起统一的省级交易平台，耕地占补平衡指标富余地区与急需地区之间的交易意愿虽高，但在实践中还是主要以行政协商为主、市场调剂为辅。在补充耕地项目验收后，占补平衡指标分级管理，部分指标分别纳入省、市级库，且纳入省级库的基本没有补偿，纳入市级库的补偿也远低于市场价，造成耕地占补平衡指标交易价值不明显。例如，上饶市市级库提留的指标，由市土地储备中心仅按水田2.5万元/亩、旱地1.5 万元/亩、旱改水1万元/亩的价格给予各县（市、区）补偿。耕地占补平衡指标异地交易不顺畅，跨设区市的耕地占补平衡指标交易以县级政府之间协商为主，难以体现真实的市场价。一些耕地后备资源相对丰富的地区，考虑到耕地开发成本加大、异地调剂价格偏低和自身发展需要占补指标等因素，向外调剂指标的积极性日益降低，宁愿把指标“捂在手里”。而在占补平衡指标的交易过程中，用地方关心占用耕地指标，只管“出钱”，而供地方则关心转让指标所得的收益，只管“收钱”，耕地本身往往处于“无人管”“无人问”的状态。

如何破解困局？当务之急是要转变思想观念，真正把习近平生态文明思想落实在土地整治项目的田间地头，以“山水林田湖草是一个生命共同体”这一理念来正确认识人对自然的依存关系，进一步统筹好自然资源配置，优化布局和结构，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草，推动山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。

开展土地整治项目生态功能评价，实现耕地后备资源开发与生态环境保护协调发展。建立耕地开垦适宜性评价指标体系，按照因地制宜、适度开发、生态环境保护优先的原则，找准耕地后备资源开发与生态环境保护的最佳切入点，对后备资源开发进行严格论证，严格控制成片开发未利用地。在严格保护生态的前提下，指导各地科学划定宜耕后备资源范围，有序退耕还林还草，避免将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田、将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目或擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围等行为发生。对适宜开发的耕地后备资源，要开展生态功能评价，制订生态保护方案和应对措施，充分利用生态化工程规划和设计，完善实施土地开发项目的技术措施，维护山水林田湖草的生态系统平衡。

科学编制土地整治专项规划，拓展耕地后备资源渠道。根据耕地后备资源情况和正在开展的“三调”情况，进一步调整完善土地整治规划和补充耕地规划。所有土地整治项目立项必须符合整治规划的空间管制，严禁超出规划用途开展整治。土地整治规划应设定差别化开发利用目标，明确开发重点区域和重大项目，划定耕地后备资源重点开发区、适度开发区、生态建设区、生态保护区，将补充耕地的主要途径转移到土地整理和高标准农田建设方面，实施田、水、路、林、村综合整治，形成“耕地增加、生态改善、农民得利、城乡发展”的多赢局面。

完善耕地占补平衡指标异地交易机制。坚持“自行保障为主，异地调剂为辅”的原则，鼓励补充耕地指标富余的地方将指标在省级交易平台上交易。一是完善交易价格形成机制。耕地占补平衡指标是一种特殊商品，应综合考虑耕地的数量、产能及地力等因素，按照“平均成本+耕地易地代保费用”确定底价。“平均成本”为各县（市、区）土地开发、整理、复垦等各种渠道产生的补充耕地指标，按照质量等别分别核算各等别的平均成本。“耕地易地代保费用”是指由于异地调剂补充耕地指标，给予补充耕地指标调出地区的补偿，亦可理解为土地发展权损失的补偿，其具体标准应当全省统一规定，并适时作出调整。二是规范调剂补充耕地指标。各设区市政府应避免对所辖县跨市调剂补充耕地指标的强制干预，对市域内调剂的，其价格不应低于全省上一年度指标交易的平均价格。同时，耕地占补平衡指标交易，耕地保护的责任应随之转移，耕地保有量任务在下轮规划编制时做相应调整。