四十年来我国渔业发展阶段与重大改革举措

文/杨子江 刘龙腾 李明爽

渔业作为我国农业农村经济的重要组成部分，在大农业中所占比重虽不高，但在我国农业农村改革中却走在前列，率先推进生产经营体制改革，率先放开水产品购销体制，最早实行价格市场调节。改革开放四十年来，我国渔业渔村发展取得了举世瞩目的伟大成就，开创了“以养为主、多业并举、绿色发展”的中国特色渔业现代化道路。我国渔业在保障农产品供应、促进农渔民增收、繁荣农业农村经济中发挥了巨大作用，在维护国家海洋权益、建设海洋强国、建设生态文明、增进国际合作等方面做出了突出贡献。渔业渔村改革开放的伟大实践，不仅为我国成功实现农业农村经济体制转轨积累了宝贵经验，而且为世界其他一些国家实现渔业发展和渔村经济转型提供了有益借鉴。在我国实行改革开放政策四十周年之际，认真回顾和总结我国渔业改革开放的历史和经验，对大农业乃至整个国家发展都具有重要意义。

采用历史与逻辑相统一的方法，回顾四十年来我国渔业重大改革举措的过往，可以看出，我国渔业发展的内在逻辑是：依靠市场化实现“低门槛与高效益”，依靠渔业劳动力、资本、自然资源、企业家才能（技术、管理、信息等）进行需求侧拉动、供给侧推动、多元创新策动。回顾过往四十年，我国渔业经济发展并非一个等速、同质的演变过程，而是渔业重大改革举措不断发力、量变引发质变、呈现明显阶段性的过程。四十年来，我国渔业产业结构、技术结构、资本结构、要素结构、贸易结构、组织结构、制度结构等都发生了深刻变革，这些结构变迁引致我国渔业经济由简单向复杂、由低级向高级不断演进。划分经济发展阶段的标准多样、观点不一，本文根据经济发展阶段理论，综合结构主义观点和总量主义观点，统筹考虑渔业制度变迁因素、国家政策干预、渔业产业结构、渔业技术进步和渔业经济总量水平等若干指标，将四十年来我国渔业发展划分为三阶段，并阐述讨论各阶段重大改革举措。

一、增量发展期（1978年～2000年）

1978年～2000年，我国渔业主要以增产为目标，先后经历了生产经营体制与市场价格逐渐放开的探索突破阶段。这一时期是明确“以养为主”“两个放开”、渔业“走出去”等改革方向的快速发展阶段，是推进渔业结构战略性调整、渔业资源环境保护、快速融入国际渔业管理体系的战略调整阶段。这一时期颁布了“中发〔1985〕5号”“国发〔1997〕3号”等一系列重要文件，颁布了《中华人民共和国渔业法》这一我国渔业领域的根本大法，实施了渔业市场化改革，不断释放出改革开放红利，让我国渔业产业分享了二十余年的快速发展。

——1980年，邓小平同志发表有关渔业的指示，“渔业，有个方针问题。……，看起来应该以养殖为主”，为我国渔业“以养为主”方针的确立提供了遵循。1986年《中华人民共和国渔业法》颁布实施，并于2000年10月完成第一次修订，“以养殖为主”的渔业发展方针获得立法支持。“以养殖为主”发展方针的确立，引导了我国渔业产业结构和增长方式的根本转变，同时也促进了世界渔业生产增长方式和产业结构的不断转变，在探索和实践中中国特色渔业现代化道路逐步形成。

——1985年中共中央、国务院颁布了《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》（中发〔1985〕5号），调整水产品购销政策，规定水产品全部划为三类产品，一律不派购，价格放开，实行市场调节，搞活水产市场，之后，全国逐渐放开鱼价，极大地调动了全国广大农（渔）民的生产、经营积极性，新中国渔业发展实现重大转折。自此，我国渔业发展逐渐走上快车道，成为我国农业农村改革及社会主义市场经济体制改革的一块理想的“石头”。

——1997年国务院批转农业部《关于进一步加快渔业发展的意见》（国发〔1997〕3号），继续深化渔业领域改革，扩大开放，积极发展淡水和近海养殖，有计划地扩大远洋渔业，加强对近海渔业资源的保护和合理利用，并提出，到20世纪末力争使我国水产品总产量达到3500万吨，养殖产量占比达到60%以上。

——海洋伏季休渔制度于1995年首次在东、黄海实行伏季全面休渔，1999年休渔范围扩大到渤海、黄海、东海、南海等我国管辖的全部四个海区。1999年开始实施海洋捕捞产量“零增长”计划，2002年初更是确立了“十五”期间捕捞产量“负增长”目标。这些制度和措施的贯彻落实对保护渔业资源、保护生态环境、保持可持续发展发挥了积极的作用，一定程度上减缓了渔业增量发展的趋势。

——1985年3月由13艘渔船组成的我国第一支远洋船队奔赴塞内加尔、几内亚比绍、塞拉里昂等国家，实施渔业合作项目，拉开了我国渔业“走出去”的序幕，我国渔业从此走向世界。1996年我国加入《联合国海洋法公约》，根据《联合国海洋法公约》的原则，我国先后与日本、韩国、越南签订渔业协定，我国周边海域新的渔业管理制度框架基本形成，海洋渔业管理开始向专属经济区制度过渡。

二、协调发展期（2001年～2011年）

2002年中共十六大提出科学发展观，坚持以人为本，全面协调可持续发展。二十一世纪第一个十年是我国渔业践行科学发展观的十年，是实现渔业全面协调可持续发展的十年，旨在化解以前二十余年增量发展期的一些矛盾和问题。经过十年优化渔业产业结构、转变渔业发展方式，渔业由增量发展逐渐过渡到协调发展，更加注重水产品质量安全、渔业生产安全、渔业生态安全，更加注重渔民生产生活，提出了“两确保、两促进”的目标，逐步形成了渔业五大产业，极大推进了现代渔业建设。

——渔业协调发展的目标逐渐清晰。“十五”时期，提出了构建健康的捕捞业、发达的养殖业、先进的加工业、活跃的流通业、新兴的休闲渔业，优化渔业产业结构的发展目标。“十一五”时期，把“两确保、两促进”作为渔业发展目标，也就是“确保水产品安全供给，确保渔民持续增收，促进渔业可持续发展，促进渔区社会和谐发展”。

——先后实施“水产健康养殖推进行动”“水产健康养殖示范场创建活动”“渔业科技入户工程”等措施，编制实施了《出口水产品优势养殖区域发展规划（2003－2007年）》，推广了以“危害分析与关键控制点”(HACCP)为核心的科学质量管理规范，推进了“从鱼塘到餐桌”的全过程质量管理。

——《关于加强渔业资源增殖放流活动工作的通知》（农渔发〔2003〕6号）倡导和规范渔业资源增殖放流行为。《中国水生生物资源养护行动纲要》（国发〔2006〕9号）提出全面提升水生生物资源养护管理水平，改善水域生态环境，实现渔业可持续发展。《水生生物增殖放流管理规定》《全国水生生物增殖放流总体规划（2011—2015年）》相继印发，水生生物增殖放流活动逐步由区域性、小范围发展到全国性、大规模、规范化的水生生物资源养护行动，促进了渔业资源恢复和生态环境改善。

——2002年在长江流域实施禁渔期制度，并调整完善海洋伏季休渔制度，组织实施沿海捕捞渔民转产转业工程，《关于2003-2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》（农渔函〔2003〕63号）颁布实施，一系列的政策文件和制度实施产生了良好的生态和社会效果，开创了我国渔业渔政管理工作新局面。

——2002年取消农业特产税，减轻了渔民负担，2006年开始实施柴油补贴政策，在很大程度上缓解了渔民生产生活压力。2007年《物权法》“用益物权编”规定了“使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利”，为保护渔民水域滩涂使用权提供了法律依据。同时，中央和地方财政不断增加对渔业的投入，支持范围逐步扩大，支渔惠渔政策力度不断加强，加强了水产良种繁育、病害防治、水产品质量管理、渔业资源养护、水产科研、渔港和渔业安全、渔业执法装备体系建设和渔业柴油补贴等方面的补贴力度，为渔船配备救生设备和通信设备，对渔民投保实行保费补贴，提高渔民的安全生产能力。

三、绿色发展期（2012年至今）

2012年以来，全国渔业行业践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以“提质增效、减量增收、绿色发展、富裕渔民”为目标，提出了“生态优先、绿色发展”的方针，我国渔业进入了绿色发展期。这一时期，渔业发展目标“绿色化”，由保供给重数量，转变为“提质增效、减量增收”；工作重心绿色化，由注重生产发展转为生态优先和产业可持续发展；工作方法绿色化，由片面追求快速增长，转变为转方式调结构重监管。

——2013年国务院常务会议专题研究海洋渔业发展战略问题，印发了《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发〔2013〕11号），召开了“全国现代渔业建设工作电视电话会议”，突出强调了我国现代渔业建设要坚持生态优先、养捕结合、以养为主的方针，要深化渔业改革创新，加快转变渔业发展方式。这是新中国成立以来首次以国务院名义印发的文件，这是改革开放以来第一次以现代渔业建设为主题全国性会议，开启了我国由渔业大国向现代渔业强国迈进的绿色发展新征程。

——2015年和2016年财政部农业部先后下发了财建〔2015〕499号、财建〔2016〕133号文，启动渔业油价补贴政策调整，迄今以来资金规模最大、受益范围最广、渔民受益最直接的中央财政强渔惠渔补贴政策开始转向以绿色发展为导向，努力实现渔业资源合理利用与渔业生态环境保护相结合。

——2016年全国渔业渔政工作会议确立了“十三五”时期渔业发展要以“提质增效、减量增收、绿色发展、富裕渔民”为目标，要走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色渔业现代化发展道路。《关于加快推进渔业转方式调结构的指导意见》（农渔发〔2016〕1号）印发，以新发展理念为引领，持续推进转方式调结构，大力推进渔业供给侧结构性改革，渔业绿色协调发展呈现新气象。

——2017年《关于进一步加强国内渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的通知》（农渔发〔2017〕2号），海洋过度捕捞势头得到遏制。发布《农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》（农业部通告〔2017〕3号），重新调整确定了海洋伏季休渔制度，通过延长休渔期，蓄养我国近海渔业资源。

——绿色模式、绿色业态蓬勃发展。“稻虾共作”“稻鳅共生”“稻鳖共生”“鱼菜共生”等立体种养和连作模式不断涌现，养殖模式加快转变，稻渔综合种养全面推广，健康养殖理念深入人心。休闲渔业发展势头迅猛，多种类型的休闲渔业持续涌现，极大推进了渔业养殖生产、加工流通、渔业资源环保与休闲渔业的共享发展，促进渔业一二三产业深度融合发展，逐步成长为延长渔业产业链条、渔民增收致富、渔业提质增效的新途径，逐步成为培育渔业发展新动能新业态的重要方向。