“还”你大美高宝邵伯湖——高宝邵伯湖“退养还湖”工作纪实

文/许飞

“古柳溪头枕断搓，横篙挂网几渔家”，这是昔日高宝邵伯湖养殖区常见的破烂、颓败景象；“斜阳流水推篷坐，翠色随人欲上船”，这是如今“退养还湖”后高宝邵伯湖民富水清，万顷怡人的美景。江苏省高宝邵伯湖渔管办牵头扬州市有关部门和各级地方政府，仅用两年时间实现“退养还湖”9万亩。“退养还湖”水域从破网破篙养殖生产区到碧波荡漾风景限捕区的巨大变化，诠释了“绿水青山就是金山银山”的理念，成为江淮地区推进生态文明建设的一个成功范例。

坚持绿色是新时代发展的底色

进入新时代以来，人民群众的需求结构发生了深刻变化，高宝邵伯湖湖区的渔情、水情和民情也随之而变。

渔情由过去的“鼓励养殖”变为“限制养殖”。1985年，为了解决吃鱼难问题，中共中央国务院确立了以养为主的渔业发展方针，高宝邵伯湖渔业养殖开始兴起，2003年湖区养殖面积达到36万亩。

2010年国家加强养殖权制度建设以来，高宝邵伯湖按照省政府批准的养殖规划实行严格的限制措施。尽管如此，2016年初湖区仍有养殖面积30.5万亩，占湖泊总面积的21.2%，其中养殖发证面积23.4亩，持证养殖渔民2244户，无证养殖面积7.1万亩，无证养殖渔民约600户。

由于长期过高密度的养殖，以及“粗放型”的养殖模式，养殖区的水情也由过去的“资源丰”变为“荒漠化”严重。随着时代的发展，环境美成为人民幸福生活的新内涵，湖区的民情也由过去的“盼温饱”“求生存”，转变为现在的“盼环保”“求生态”。

顺应时代变化，实现人与自然和谐共生，高宝邵伯湖在新时代选择绿色为湖区发展的底色，正视历史、尊重自然、顺应自然、保护自然，从2016年起实施“退养还湖”，湖区绿色发展按下快进键，美丽湖区建设驶入快车道。

坚持问题导向彰显渔政服务本色

划红线

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，高宝邵伯湖渔管办意识到，减少湖泊养殖面积，降低湖泊养殖密度的必然趋势，配合国家养殖权制度建设，率先提出退养计划，以养殖规划区为界，划出退养红线。2016年在邗江区方巷镇沿湖村先行先试，退养该村规划外集体无证养殖水域2000亩，除以奖补形式补贴4万元工作经费外，所有退养经费均由地方政府自行解决。

2017年初，扬州市委市政府提出了高宝邵伯湖“三退三还”工作构想。高宝邵伯湖渔管办敏锐洞悉政策风向标，提出无证养殖全部退出；持证养殖邵伯湖、宝应湖全部退出，高邮湖沿岸一公里退出，二至三公里进行养殖生态化改造的建议，得到扬州市委市政府认可，并成为扬州市2020年“退养还湖”规划蓝图目标。

出谋划

“世事纷繁多元应，纵横当有凌云笔”，面对前所未遇的“退养还湖”及其存在的严峻困难，高宝邵伯湖渔管办主动担当，出谋划策。高宝邵伯湖渔管办组织扬州市沿湖县（市、区）政府及渔业主管部门、相关市直部门以及重点渔业乡镇负责人组成考察团赴白马湖、长荡湖、太湖等“退养还湖”之地先行考察；整理汇总各家“退养还湖”经验教训，出台“退养还湖考察报告”，并结合高宝邵伯湖的湖情特点以及沿湖各地经济发展实力、占有湖区渔业资源禀赋的先天差异等综合因素，出台《高宝邵伯湖退养还湖指导意见》。

针对集中退养导致渔获物集中上市销路难、年底气温地天寒地冻网桩清除难、部分养殖权人与承包户合同、协议约定不明或不规范、退养后失水专业渔民安置难等问题错综复杂，为此高宝邵伯湖渔管办在实践中摸索出了一套行之有效的群众工作方法：“以干带群、以点带面、以奖代补、以管促退、以信取信”；退养先退渔民村干部，后退群众；先退经济基础好的县（市、区）或乡镇、渔村，后退经济薄弱、矛盾多的地区；先退先奖多奖，后退后奖少奖或不奖；彻查私扩、荒芜、非法捕捞等养殖违法案件，规范冬季清杂行为；充分利用金融支渔保险、燃油补贴、渔民上岸安居工程等惠渔政策取信于民，协调地方政府落实技能培训、居住、养老等保障政策，“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”化解各类矛盾和难题。

牵头干

“牵住牛鼻子，学会弹钢琴”，既没有隶属关系，又没有人事权、财权，一个省属单位，牵头地方政府做好“退养还湖”工作难度可想而知。把牢“定盘星”。面对渔民等社会各界普遍缺乏对“退养还湖”的认识、养殖环境污染严重、养殖证颁发混乱等问题，高宝邵伯湖渔管办邀请市政协、市人大、各民主党派、社会团体、新闻媒体等各界人士，现场实地考察湖区，听取汇报，累计各类汇报近20场次，听取汇报领导超300人次。

握稳“方向盘”。导向是风向标，意识形态是关键所在。2017年年中，各地“退养还湖”一度陷入僵局。高宝邵伯湖渔管办在前期充分调研的基础上，提出了抓主要矛盾和抓矛盾主要方面寻求突破的工作思路，即抓住“退养还湖”任务最重的高邮市这一主要矛盾和针对高邮市“退养还湖”方案出台的矛盾的主要方面开展工作。

种好“责任田”。针对宝应县退养任务范围不明确、退养内容复杂化、退养水面性质多样化以及退养渔业人口无限扩大化的倾向等问题，高宝邵伯湖渔管办提出了“四条准确界定”的工作方法：准确划定退养范围、准确界定退养内容、准确把握退养水面性质，准确界定渔业人口。根据宝应县不同区域“退养还湖”的实际情况分析，高宝邵伯湖渔管办提出退养“四无”验收原则：退养区域必须满足无养殖证包括无任何性质的其他权属证件等（如土地证、临时捕捞证等）、无任何养殖合同、协议等、无任何养殖设施、无任何捕捞工具。

强督导

“退养”指标刀子砍，“还湖”序时鞭子赶。从2017年9月底开始，高宝邵伯湖渔管办配合扬州市政府督查办督查预警机制和“263”办公室重大项目周报制，为各县（市、区）“退养还湖”进度排出时间表、任务书、路线图；并分别对各县区“退养还湖”现场、台账和每周汇报数据进行高密度督察。

高宝邵伯湖渔管办编制了《退养还湖工作指导意见》，对各县（市、区）“退养还湖”的指导思想、基本原则和主要目标、退养范围的准确界定、补偿标准及政策的合理确定、退养渔民安置政策的落实、资金筹措、组织协调、安全保障、应急预案等方面给予指导。同时高宝邵伯湖渔管办还印发了《关于明确各县（市、区）退养还湖相关事宜的函》《关于开展“退养还湖”工作验收的通知》《关于做好“退养还湖”水域无养殖证及其它任何权属证书核定工作的通知》《关于开展2017年度“退养还湖”核查工作的通知》《关于征求<“退养还湖”面积核查情况报告>意见的函》等一系列文件，对各县（市、区）“退养还湖”工作的理论与实践予以指导。

坚持以人为本为湖区增色

“人民要求是方向，人民满意是标准”，“退养还湖”绝非一退了之的一锤子买卖，而是一项系统工程，必须统筹兼顾“退和还”、“修和护”、“民生和建设”这三盘棋、多管齐下，综合整治，才能让人民群众满意。

针对各地存在财政实力、湖区占有资源禀赋、养殖历史成因不同等诸多差异，高宝邵伯湖渔管办指导各地出台因地制宜的“退养还湖”赔偿策略和渔民安置方式。

无证养殖处置方面：宝应县对2010年12月31日前历史形成的持有效承包合同的养殖户按持证养殖占用补偿标准执行（省高宝邵伯湖渔管办2010年开始实施水域滩涂养殖使用证制度）；2011年1月1日后形成的持有效承包合同的养殖户按上述相应标准的80%执行；对既没有养殖证也没有有效承包合同的非法养殖，由各镇区、部门自行解决。邗江区无证围网养殖设施按400元/亩进行补偿；土圩养殖有用于生产的设备（电力通信杆线、养殖机械等），在设施拆除后，按100元/亩给予一次性补助；湖区内圩埂种植树木的补偿按市政府扬府发〔2014〕77号文件标准执行；因养殖建造的生产房屋棚舍和用于生产的船舶经相关评估单位评估后确定补偿金额。专业渔业村（方巷沿湖村）之外，相关镇村（部门）签订的网围（土圩）养殖承包合同，按合同履行缴纳承包金并持有近两年缴费票据的，按有证补偿标准的50%补偿到发包单位（有证土圩池塘补偿标准基数2600元/亩，补偿等级系数为1.4）；无证非法围网养殖，不享有国有渔业水域占用补偿费。

持证养殖占用补偿方面：宝应县土圩、网围分别按 3360元/亩、2730元/亩的标准给予补偿（根据《江苏省国有渔业水域占用补偿标准基数和等级系数（试行）》的规定，结合宝应实际，土圩基数2400元/亩×苏中的系数1.4=3360元/亩；网围基数1950元/亩×苏中的系数1.4=2730元/亩）。养殖户在规定时间内签订退养还湖协议并按验收要求和规定时间退出的，每亩按100元的标准给予奖励。邗江区有证围网养殖，养殖证核准面积按2730元/亩进行补偿（有证围网水域补偿标准基数为1950元/亩，补偿等级系数为1.4），超出养殖证核准面积，按有证补偿标准基数的50%进行补偿。

渔民安置方面：宝应县失水专业渔民社会保障办法，由县人社局另行制定，具体为每月发放最低生活补助，未购置养老保险。邗江区、江都区则按照《江苏省国有渔业水域占用补偿暂行办法》第五条规定：因国有渔业水域占用后退出养殖、捕捞的当地专业渔业生产者，由其户籍所在地的地方人民政府按照土地征收的有关规定予以安置，购买养老保险。（按省政府93号令规定，被征地农民按照农村最低保障线×1.1×139筹措资金，建立个人分账户，分三个年龄段进行保障。）此外，邗江区还规定“专业渔民住家船处置，执行渔民上岸定居政策，已享受上岸定居政策补贴的不再补贴，未享受的按3.5万元/户进行补贴”。高邮市对个人持证养殖渔民给以网围异地安置政策，按照每亩400元搬迁费进行补偿。

集体网围处置方面：高邮市对集体网围赔偿承包费、设施费、拆除费，无水面占用赔偿；具体为：（1）承包合同期内预期收益补偿（养殖证批准面积）：对承包合同至2017年12月31日前到期的，不予补偿；对承包合同期限在2018年到期的，每亩补偿200元；承包合同期限在2019年到期的，每亩补偿300元；承包合同期限在2020年到期的，每亩补偿400元，最高按三年计算，合计不超过400元/亩。（2）相关养殖设施补偿（养殖证批准面积）：对承包合同在2017年12月31日前到期的不予补偿；承包合同在2018年1月1日以后到期的，按照其重置价格并结合成新予以确定，平均每亩500元。（3）拆除费用：围网拆除费用统一以每亩50元计算，在围网拆除经验收合格后结算。（4）持证集体收益补偿：对集体持证水面实施退养还湖的，每亩一次性补偿50元。邗江区对有证及有批文的村集体围网养殖设施按500元/亩进行补偿。江都区集体网围赔偿标准和个人持证网围相同，包含水面占用费、设施费等赔偿费。

坚持发展高质量让湖区愈加出色

2017年扬州市委市政府“民生一号文件”明确2017年持证养殖退养1.1万亩，无证养殖全部退出（5.5万亩）；2018年扬州市委市政府“民生一号文件”明确2018年持证养殖退养2万亩。截止2018年8月底，高宝邵伯湖扬州市境内共完成“退养还湖”面积9.2万亩（其中持证养殖3.7万亩，注销养殖证318本；无证养殖5.5万亩）。2017年，江苏省“退养还湖”任务总量9万亩。高宝邵伯湖在水体总量占比很小的情况下，完成了6.65万亩的退养任务，完成率占全省退养总任务的73.9% ；2018年省政府下达高宝邵伯湖扬州市境内“退养还湖”任务2万亩，目前已完成2.6万亩，完成比例130%。

“断面达标、水质改良”，根据江苏省渔业生态环境监测站《2017年度高宝邵伯湖渔业生态环境与资源监测评价报告》和江苏省淡水水产研究所《2017年度高宝邵伯湖渔业资源监测报告》显示，渔业生态环境持续改善。氨氮、高锰酸盐指数分别达到《地表水环境质量标准》II、Ⅲ类；石油类、铜铅等重金属均符合《渔业水质标准》；湖泊发挥良好净水功能，出湖口总氮、总磷、石油类等指标明显低于入湖口；湖泊底质重金属含量符合《无公害食品淡水养殖产地环境条件》；鱼类等生物多样性指数较丰富，鳙、鲢、翘嘴鲌、鲂等增殖放流品种进入十大优势种，浮游动植物、底栖动物等饵料资源丰富，在现有捕捞产量和生物存量基础上，仍有4668吨渔业潜力，2017年增养殖鲢鳙转移氮232.9吨、磷53.7吨，实现碳汇1075吨，抑藻净水效果显著。

坚持以管促退贡献渔政力量

“敢抓敢管，敢于亮剑”。面对政府“退养还湖”的补偿政策和专业渔民的安置方案，有意者通过私扩网围、突击圈围等方式“浑水摸鱼”或通过集体上访等方式获得不正当的利益。

先上擒拿术。高宝邵伯湖渔管办编织防护天网，严防“浑水摸鱼”。早在“退养还湖”之先，高宝邵伯湖渔管办充分认识到会因退养出现的私扩网围、侵占航道、突击圈围、急转户口等各类为利而有所图谋的行为发生；预先部署，对全湖的养殖现状做了一次彻底地排查和梳理；并对发现的问题，明确责任人专攻专破，通过算经济帐、生态帐、政策帐、法律后果帐的方式，“晓之以理、动之以情、喻之以法”，明确告知渔业法律法规和执法管理措施。对查获的有捕捞或养殖违法案件的加快、从严予以处理等综合执法手段，“快、稳、准、狠”御敌致胜，全力配合退养还湖工作的开展，共计彻查私扩、荒芜等养殖违法案件29件，合计拆除各类非法养殖面积6076.2亩。通过典型案件的查处，凸显法律震慑力，守住湖区渔业秩序底线，维护良好“退养还湖”社会环境。

后打组合拳。高宝邵伯湖渔管办运用法治思维应对“退养还湖”中的上访问题，以维护老百姓合法权利、满足老百姓合理诉求为原则。高宝邵伯湖渔管办严格按照《信访条例》的有关规定做好信访接待工作。接访过程中对信访代表反应的依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，明确告知信访代表应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。高宝邵伯湖渔管办运用法制思维，坚持正义立场、依法合规，及时、有效地化解了群众的上访矛盾。

坚持创造升级贡献渔政智慧

按照农业农村部《水域滩涂养殖发证登记办法》，养殖权属于用益物权，其注销必须“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门调查核实后，报请发证机关依法注销养殖证，并予以公告。”根据《江苏省国有渔业水域养殖权流转管理办法》的规定无正当理由是不能收回养殖权人依法取得的合法有效的水域滩涂养殖证的。并且规定即使“根据公共利益或者国家安全的需要提前收回养殖权的，也应当根据《江苏省国有渔业水占用补偿暂行办法》的规定给予补偿”。这样不仅在注销程序和时限上无法完成“退养还湖”任务，而且在注销理由上“退养还湖”是地方政府的地方政策并未满足法律法规所规定的可以提前收回的条件，各地政府虽也组织法制人员集中研讨、多次征询相关部门意见但一时也未能找到最佳解决方案。“退养还湖”作为地方民生一号文件，文已发出，任务既定，开弓没有回头箭，但养殖权注销问题却让此项工作一度陷入瘫痪。

高宝邵伯湖渔管办大胆创新，提出“渔政方案”，精准施策，在“退养还湖”指导意见中明确：退养区域的退养权利人在退出养殖的同时应向江苏省高宝邵伯湖渔政监督支队递交《养殖证注销登记申请表》，一并上缴养殖证原件。“退养还湖” 两年来的实践证明，由养殖权人主动申请注销养殖权的思路，从根本上消除了养殖权人对被动“退养还湖”的抵触情绪，转变为“退养还湖”中养殖权人主动依法维权，以至于出现了不少未被规划进“退养还湖”水域的渔民主动申请退养；同时，在实践中也并未增加地方政府的“退养还湖“成本。养殖权人主动申请注销养殖权思路的提出，实现了:“政府实施退养有理，渔民要求补偿有据，退养成效快捷有序”三方共赢的实效。

坚持完善验收标准预防工作漏洞

“治病要除根”，如何确保退养后不再产生新的养殖，针对持证养殖的网围，达到“四无”验收标准，注销养殖证既能有效防止“复发”。无证养殖的土圩，做到“四无”还不够，因为只要土圩还在，随时都有“旧病复发”的可能。高宝邵伯湖渔管办及时运用战略思维，第一步与地方政府交涉，深剖不毁土圩的退养将变为暂时应付验收的“临时退养”，不仅存在造成国有补偿资金大量流失的风险，而且会造成极其恶劣的社会负面影响，与各地政府首先取得思想认识上的高度统一。第二步动用考核验收“指挥棒”，土圩不破，退养考核验收一律不予合格，迫使各地政府及时采取行动。第三步制定破圩的最低标准（要求破圩深度必须与塘底持平，单个缺口宽度达30米以上，破双缺口的，每个缺口宽度不少于15米）。第四步针对验收过程中及时发现的少数养殖户打“擦边球”，一边破圩，一边又将圩体偷偷恢复的问题，立即敦促地方政府加以制止和整改，并指导地方政府创新监管模式，利用资金分期拨付和签订责任状的方式，及时有效扼杀不正之风。第五步在每块退养土圩边设置标志桩，制定专门的巡护方案，加强渔政监管，确保消除顽症不留任何“历史遗留问题”。

“创设限捕区”创新“退养还湖”水域管理模式。“退养还湖”退出了过去公众印象中的“破船、破篙、破网”，但接踵而至的是退养水域的管理问题。高宝邵伯湖渔管办运用创新思维，大胆尝试，在“退养还湖”水域利用标志牌、标志桩等标识设置“限捕区”。 每个“限捕区”岸上拐点均设有宣传牌1块，明确限捕内容和范围，地笼网、高踏网等渔具、禁用渔法，滩网、扳网、虾拖网等大型渔具，螺蛳拖网、河蚬抄网等专项特许渔具，渔簖、虾簖等定置渔具在限捕区一律禁止使用。丝网、旋网等小型流动渔具，达到《高宝邵伯湖准入渔具目录》相关捕捞渔具准入标准的方可进入生产。“限捕区”水上边界每隔100米设置一根带有太阳能警示灯的标志桩，不仅有白天警示的作用，还有夜间警示和护航的作用。

目前已在高邮湖、邵伯湖、宝应湖率先建成“限捕区”1.5万亩。“限捕区”标识白日里，整齐化一、红白相间，鸥鹭齐飞，共映于波光鳞鳞的湖水；夜间则霓虹闪烁，伸向浩淼的大湖深处，俨然已成为高宝邵伯湖上一道靓丽的风景。

坚持退养还湖催生最美渔村

方巷镇沿湖村，曾经是邗江区穷得叮当响的“渔花子村”，随着“退养还湖”浪潮的到来，0.8平方公里的小渔村开始打造渔文化，发展乡村旅游的“美丽经济”，年接待游客量超15万人次，旅游总收入超2500万元。近年来相继获得“中国特色村”、“中国金牌农家乐”、“国家级最美渔村”等国字号美誉。目前，村里配套建设了10多个参观景点，渔民经营的民宿、餐饮达到10多家。自2016年以来，村里已“退养还湖”近5000亩养殖水面，剩余6600亩养殖水面2018年将全部退完。

“乡村振兴，直指人心。”不仅是邗江沿湖村，高邮菱塘回族乡的“最美回乡”、高邮界首镇的“芦荡风情”、宝应湿地公园、江都区“邵伯运河风情小镇”、生态科技新城“1912风情小镇”等一大批“退养还湖”浪潮催生的“弄潮儿”正如雨后春笋般在高宝邵伯湖沿湖崛起，他们正在努力抓住“退养还湖”契机，做足水文章，唱响渔光曲，以“特色小镇、最美渔村” 创建为驱动，实现产业转型升级，展示振兴渔乡新貌。目前上述区域已退养1030户渔民也已全部“洗脚”上岸，就地转化，变一产渔民为休闲渔业等二、三产业生力军。