省管县市承接下放权力效果评估

任丽霞

摘要：随着“放管服”改革的大力推进，大量事权向下级政府下放，但有关下级政府是否能真正承接并做好相应工作的研究还不是很多。本文以辛集市为例，通过实地走访，查阅资料等方法，具体分析了当前省直管县（市）在承接上级下放行政权力的承接能力、政策配套、信息共享等情况以及存在的一些具体问题，在此基础上，提出了相应的思考和建议。

Abstract： With the vigorous promotion of the "distribution supervision and service" reform， a large number of powers have been delegated to the lower-level government， but there is not much research on whether the lower-level government can actually undertake the corresponding work. This paper takes Xinji City as an example， through field visits， consulting data and other methods， and specifically analyzes the current capacity， policy support， information sharing， and some specific problems of province governing counties （cities） to undertake decentralized power. On this basis， the corresponding thinking and suggestions are put forward.

关键词：省管县；辛集；权力下放；承接

Key words： province governing counties；Xinji；decentralization power；undertaking

中图分类号：D035.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）33-0055-04

0 引言

行政审批是政府履行职能的重要手段，也是政府对经济社会进行微观调控的主要管理方式。随着“放管服”改革的深入推进，大量的行政权力下沉到下级政府，使得下级政府的的权力事项在短期内迅速扩大，其中省管县同样承接了来自国家和省级政府的诸多权力。以河北省为例，河北省的省管县是定州、辛集，随着权力的不断下放，辛集、定州的事权规模也越来越大，这些权力是否能被接得住、用得好，老百姓是否能得到真正的实惠和方便，下放权力过程中还有哪些应该改进的地方等等，都是各级政府应该考虑的内容。本文在实地调研和查阅相关部门汇报资料的基础上，具体考察分析辛集市的行政权力承接情况，作出了相应的评估和判断。

1 省直管县（市）承接行政权力的基本情况

辛集市总面积960平方公里，人口63万，辖15个乡镇、344个行政村。城市建成区面积32平方公里，户籍人口22.3万，常住人口31万。从2018年8月16日的网站截屏来看，辛集市行政审批局的行政权力清单共216个主项，260个子项的审批权。横向对比，同是省管县的定州市行政审批局，行政权力清单为172个主项，175个子项；纵向对比，石家庄市行政权力清单清单为169项，均无子项。辛集市的行政权力比定州和石家庄市都多，说明行政权力得到了实实在在的下放。

1.1 辛集市承接上级行政权力下放的历程

2012年十八大成立了新一届政府，成立之初，国务院总理李克强庄重向社会承诺“本届政府至少要取消和下放其中的1/3以上”。因此，2013年是全国简政放权改革的重要起始点，据统计，从2013年到2017年，辛集市共承接了12批次行政权力的取消下放。具体情况如下：

从表1看出，辛集市政府在省级政府发文后，能够迅速反应，最快在不到一个月的时间内制定出本级的实施方案。实施方案中要求并逐步落实工作责任，加强后续监管和监督检查，加强宣传引导等，形成了有利于深化行政审批制度改革、加快转变政府职能的良好氛围。这也是辛集市能够走在改革前列的重要原因。

1.2 辛集市承接取消下放權力的总体规模

12批次中，辛集市承接的上级权力共352项，其中衔接取消行政权力事项112项（其中国家级事项99项、省级事项13项），承接下放行政权力事项206项（其中国家级事项6项、省级事项200项），前置改后置行政许可事项共34项。

①2013年，承接取消下放权力3批，共76项，其中取消1项，承接75项。具体来说，第一批25项，其中承接国家下放4项，省级下放21项；第二批37项，其中承接国家下放1项，省级下放36项；第三批14项，其中衔接取消1项省级审批事项，承接省级下放13项。

②2014年，承接取消下放权力3批，共68项，其中取消6项，承接36项，前置改后置26项。具体来说，第一批16项，其中衔接取消3项省级审批事项，承接省级下放13项；第二批34项，其中衔接取消3项，承接省级下放23项，前置改后置8项；第三批18项，全部为前置改后置。

③2015年，承接取消下放权力2批，共53项，其中取消44项，承接1项，前置改后置8项。具体来说，第一批21项，其中衔接取消12项国家审批事项，承接国家下放1项，前置改后置8项；第二批为“国务院第一批取消中央指定地方实施行政许可事项”，共衔接取消32项，全部为国家级。

④2016年，承接取消下放权力3批，共142项，其中取消48项，承接94项。具体来说，第一批为“国务院第二批取消中央指定地方实施行政许可事项”40项，全部为衔接取消国家审批事项；第二批为2016年下放一批行政权力49项，全部为承接省级下放；第三批为2016年再下放一批行政权力53项，其中衔接取消8项省级审批事项，承接省级下放45项。

⑤2017年，承接取消下放权力1批，共13项，全部为衔接取消，批次为“国务院第三批取消中央指定地方实施行政许可事项”，其中衔接取消12项国家审批事项，1项国家气象局事项。

从总体规模看，数量最大的是2016年，共142项；从权力级别上看，国家层面主要是取消，辛集市衔接取消了99项，省级层面主要是下放，辛集市承接省级下放200项，这充分体现出各级政府简政放权的决心。

1.3 辛集市承接行政权力下放后取得的成效

1.3.1 经济发展态势良好

行政权力下放后，辛集市在经济社会发展方面拥有了更多的自主权，更能符合省管县经济社会发展的需要。从表2看出，2013年后，辛集的地区生产总值，人均国民收入等指标逐步提高，固定资产投资规模也年年增加，说明辛集未来的发展趋势也很好，2017年，辛集被评为全国创新创业百强市、全国投资潜力百强市、全国新型城镇化质量百强市。

1.3.2 政务服务质量不断提高

多年来，辛集市高度重视政务服务便民化建设，从2003年市行政服务中心成立到2015年开展“两集中、两到位”，再到2017年行政审批局的挂牌运行，通过实施集中服务、一章审批、模块审批、“互联网+政务服务”等一系列举措，主动服务、高效服务的理念得以落到实处，全市政务服务水平得到不断提升。

通过推进流程再造，建立“以公众为中心”的高效、透明、低成本、新型行政审批流程。如在政务服务大厅设立建设项目投资审批区，将国土、环保、住建、规划等审批职能进行集中办公，使投资项目审批成为一个完整的工作链条，实行并联审批、多图联审，审批环节由原来的9个减少到3个，办结时限原来的84个工作日减少到33个工作日，提交资料减少7项，全程用章比原来减少5个。

2 省直管县（市）承接权力中遇到的难题

2.1 承接能力不足

2.1.1 人员上的不足。一是体现在数量上，大量的行政审批事项和权限短时间内下沉到地方后，与之密切相关的就是人员配备问题，且这种相关呈高度正相关。如商事制度改革以来，辛集市新登记市场主体持续较快增长，登记窗口业务量成倍增加，但编制人员没有明显增加，虽采取延时服务、加班办理等措施，仍不能完全满足群众需求。二是体现在素质上，如基层执法人员综合素质有待增强。改革要求执法人员对本部门所有监管执法事项一专多能，而基层执法队伍普遍存在综合执法能力不高、执法力量不足等问题，还不能完全适应改革要求。

2.1.2 技术上的不足。审批事项下放后，上级相应的指导没有跟上。一些行政权力在实施过程中，需要有技术力量支撑，而上级的指导没有到位的话，就会使下级操作起来，心有余而力不足，出现承接困难的问题。如有的乡镇对下放事项的审批依据、条件、程序、时限以及需提交的各项材料等缺乏深入了解，导致主动对接积极性不强，承接下放权限不顺畅。

2.1.3 财力保障不足。有事权无财权，事权下放后，缺少与事权相匹配的财权，相应的办公经费不足等，使有的下放权项难以达到预期效果。

2.2 部门协调联动机制不够完善

下级部门在承接下放权力后，真正运作起来，还会产生这样那样的一些問题。

①联合惩戒机制不够完善，联合惩戒现阶段制度设计、责任边界、操作层面、失信后果有待进一步明确细化。失信惩戒大多数停留在对主体的约束，没有真正落实到自然人。

②信息共享机制不够完善，司法部门、职能部门与管理部门之间信息互通、互联还不够通畅，个别环节仍存在“信息孤岛”现象。课题组在河北省公务员培训过程中，与各级公务员调研中发现，信息孤岛是一个普遍存在应亟待解决的问题，如果达不到数据共享，承接下放行政权力没有强大的信息支撑，就可能成为一句空话。

③联合执法机制不够完善，许多需联合执法的活动，都是临时组织、短时行为，缺乏长效化、制度化的管理机制，导致执法结果的权威性受到制约。

2.3 宣传告知上的不足

下级政府机关在承接行政权力下放后，要及时告知并进行好解读工作。

①群众存在惯性思维。人们一旦形成有些生活习惯或认知习惯后，很难改变，而时代在进步，社会在发展，改革在推进，原来一些固有的思维就有可能影响行政权力下放的效果。如辛集市市场监督管理局在推广电子营业执照时碰到了一些问题。由于大多数企业认为电子营业执照查看时需要借助计算机作为媒体，纸质营业执照查看更直接、方便，因此在推行过程中存在一定的认知障碍，需采取多种方式引导。

②政策解读有待加强。课题组参加了河北省委办公厅委托的政务公开第三方评估，评估中发现，辛集市的政务公开得分和其他地市相比有一些差距，主要表现在政府网站上的政策解读和重点领域信息公开两个方面。当权力下放后，如果群众明白了解政策、规定、流程等内容，办事方便顺利，其获得感幸福感就会增强。

3 解决权力承接过程中所遇难题的对策建议

3.1 提高地方政府的承接能力

3.1.1 统筹编制资源，增加数量供给

克强总理上任之初就强调，本届政府财政人员只减不增，地方政府机构编制只减不增，十九届三中全会也公布《深化党和国家机构改革方案》，因此要解决下级部门人员不足的问题不能靠增加编制。在这种大背景下，省管县可以采取灵活用人制度，统筹行政、事业编制资源，内部根据岗位需要和干部专业特长交叉安排工作岗位，鼓励实行竞争上岗，充分体现小政府、大平台、大服务。

3.1.2 进行业务培训，提高人员素质

首先，由承担行政权力的原上级部门进行培训，可以采用以会代训、现场指导、脱产去上级对口部门学习等方式，主要让业务人员熟悉审批条件、办理流程等，提高他们的综合素质和业务能力，使他们尽快转变、适应岗位需求，方便群众办事。

其次，办事人员到行政学院或党校学习，这适合大规模的集训，主要让其熟悉承接事项的法律依据，并通过集中的学习与交流相互之间取长补短、碰撞思维的火花，产生更高效的办事方法。

3.1.3 加强信息共享，打破信息孤岛

占有充分的信息和数据是承接上级下放行政权力并顺利实施的的重要基础。而信息共享往往受系统分设和网络技术条件等因素的牵制，这种情况下，单靠一个或几个部门是不能从根本上解决问题的。因此，可以由河北省省级部门牵头，建立起河北省内政务部门间的信息共享平台系统。通过制定统一的规划方案，统一的信息共享标准，统一的运作和维护规范，打破信息壁垒，实现部门间的信息共享和联动协作。下级承接权力部门就可以比较方便地处理相应事务，提高办事效率，释放改革红利。

3.2 上级部门放权要经过科学论证

克强总理提出未来五年“放管服”改革仍然是国务院工作的重要抓手，不应有“差不多”“歇歇脚”的松懈思想，目的是要建立人民满意的服务型政府。可见，“放管服”是手段，人民满意是目的。因此在上级政府下放行政权力时，不能一放了之，而是应该下放那些本时期、本阶段适合下放的权力，否则，有可能出现一放就乱，群众办起事来更不方便，最后又被迫收回上级部门的现象，这样既浪费时间和效率又影响了政府公信力群众也不满意。

3.2.1 充分调研，科学论证

一项行政权力的下放涉及到承接部门、办事群众。因此，是否要下放一项权力应征求承接部门、办事群众的建议，为使决策更科学，还应征求专家学者的意见和建议，从法理、技术等多方面论证。笔者在2015年参加了河北省政府委托河北行政学院所做的“河北省政府部门取消下放行政审批事项评估论证”，论证过程中，河北行政学院分为多个课题组对河北省11设区市及辛集、定州两个省直管县进行了充分的调研，与地方承接部门、企业等进行座谈，充分征求意见，同时建立指标体系和模型，定量测算，并聘请相关专家论证，最后取得了较好的效果。

同时，一项行政权力的运行很多情况下不是单一化的，需要多个部门共同配合，才能共同推进，因此在进行取消下放论证时还应征求相关部门的意见，确保取消下放事项能迅速推进。

3.2.2 加强监督，保障运行

权力下放后，是否能顺利运行，达到群眾满意，既需要办事部门的努力，也需要外在的监督与评估。从理论层面来看，监管主要分为经济监管和社会监管，经济监管主要是对市场的监管，社会监管主要是为保障公众福祉进行的监管。从广义上看，权力的监管属于社会监管，目的是为了增加群众的获得感。因此，这种监督主体可以由上级部门、社会公众和下级部门自身等组成。通过上对下、外对内、自对自的检查监督，增强自律和他律性，使下放的权力能正常运行。

3.3 继续加大政务公开力度

政务公开方面，辛集市已经做了很多工作，取得了比较好的效果。如，为让广大群众更好地了解“放管服”改革红利，在充分利用网络来宣传改革新政的基础上，为让广大企业对“放管服”改革有认识，辑印了《辛集市行政审批制度改革工作文件汇编》手册并广泛发放，达到较好的宣传效果。与此同时，建立了辛集市行政审批改革工作微信群和辛集市行政审批制度改革公众号，充分利用政务微信公众号及时发布信息，提供两个清单和审改政务信息，提高了综合服务水平。

行政权力取消下放的直接受益者是办事企业和群众，而在实际调研中，我们发现，仍然存在办事群众对所办事情流程、政府部门文件不了解或者了解不及时的现象，因此，继续加大政务公开力度就是贯穿于承接下放行政权力事前、事中、事后全过程的工作，应抓好做好，建立阳光政府。

参考文献：

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[4]王伟健.权力下沉简政便民[N].人民日报，2014年5月23日.