基于PPP模式的城市轨道交通项目风险研究

高崚嶒

摘要：针对目前国内基于PPP模式的城市轨道交通项目所存在的问题，本文通过对城市轨道交通项目PPP模式的合作方式以及城市轨道交通项目PPP项目的具体操作流程出发，系统归纳整理了城市轨道交通项目PPP模式所出现的9大主要风险，并简述了该类风险产生的原因及表现的特征。通过系统归纳整理该类风险，为更加规范城市轨道交通PPP项目的市场提供有效帮助。

Abstract： Aiming at the problems existing in the domestic urban rail transit project based on PPP mode， this paper starts from the cooperation mode of urban rail transit project PPP mode and the specific operation process of urban rail transit project PPP project， and systematically summarizes the urban rail transit project PPP. The nine major risks of the model are presented， and the causes and performance characteristics of such risks are outlined. This kind of risk is sorted out through the system， which provides effective help for the market that regulates the urban rail transit PPP project.

關键词：城市轨道交通；政府和社会资本合作模式；项目；风险

Key words： urban rail transit；public-private partnership （PPP）；project；risk

中图分类号：F572 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）31-0028-03

0 引言

由于轨道交通项目具有建设投资大、工程难度及风险高、建设周期长、运营维护投入较多，投入回报周期长等特点，政府作为单方面业主普遍存在效率偏低的问题。因此引入私人部门，通过PPP模式开展城轨项目的建设及运营工作，并成为各地首选的融资模式；但该模式在运作过程中也出现了诸多问题，多条PPP模式的轨道交通项目被叫停，几条已建工程也被责令整改，说明基于PPP模式的城轨项目也存在诸多风险，因此对基于PPP模式城轨项目的风险研究具有较大现实意义。

目前，相关领域的研究有：李向东[1]对城市轨道交通PPP模式中的车公里付费模式研究；李明阳[2]等系统的整理了目前国内城轨项目PPP运作模式的几种类型；王盈盈[3]等系统梳理了PPP模式申报过程中物有所值评价的计算方法及应用；易欣[4]等基于霍尔三维结构对轨道交通项目PPP模式下的风险动态分担机制进行研究；李林[5]等利用博弈模型对PPP项目风险的分配进行研究；郭平[6]等利用灰色理论对城市轨道交通PPP融资风险评价研究。

通过对目前已有研究进行梳理，本文从PPP运作模式以及PPP申报流程角度出发，对基于PPP模式的城轨项目的项目风险进行归纳总结，为基于PPP模式的城轨项目风险评价提供评价指标体系。

1 城市轨道交通项目PPP融资模式

PPP模式，全称为政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership），在该模式下，政府与私人部门在某个特定项目展开合作，通过运营该合作方式，利益相关者可以实现比单独行动更加有利的结果[7]。目前在城轨项目中，政府和私人部门合作方式可由图1所示。

基于PPP模式的城轨项目的具体操作流程可包括5个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行以及项目移交。每个阶段的具体内容可如图2表示。

2 城市轨道交通项目PPP模式风险识别

根据城轨PPP项目的合作模式以及操作流程，综合考虑合作双方的工作性质及目的，目前城轨项目所处内外部环境以及目前已实施项目所出现的问题，系统归纳总结城轨项目PPP模式的风险：

2.1 政策风险。从去年年底开始国家开始收紧城轨PPP项目的审批，并于18年对已入国家PPP库的项目进行梳理，标志着政策性收紧。政策性收紧导致部分项目被全面叫停，同时PPP合同中的部分风险由政府兜底的政策无法落实。

2.2 经济风险。从去年年中到目前为止，中央银行的货币政策稳定偏中性，货币M2增长速度一直处于相对低速增长。在货币相对紧缩的大环境下，市场上的实际利率出现上扬，导致项目的融资难度及融资成本都有所增加；另一方面，材料价格因周期性增长，导致部分已获发改委批复项目的预备费无法涵盖价格上涨所导致的投资增加。

2.3 市场评估风险。市场评估风险主要是针对PPP模式中的私人部门。在项目评估阶段，项目的客流预测决定着项目的营业收入来源以及物有所值评价能否通过，而企业对项目所在城市的评估决定着其认定客流预测是否准确、TOD方案能否获得收益、政府的财政可承受力评估是否能得到保证等。

2.4 项目公司组建风险。该风险对于PPP模式合作的双方都有存在。虽然形式上由政府及私人部门共同组建项目公司作为唯一指定的建设运营机构，但一方面由于管理机制的不成熟，在实际经营活动中双方的冲突意见较多；另一方面，由于线路需要并网运营，因此项目公司很难对票价定价拥有决定权，运营决策权仍然掌握在代表政府的地铁公司手里。

2.5 项目运营管理风险。该风险的存在主要由于PPP合作双方实际目标不一致而产生。对于政府方，PPP模式大多数目的是提高政府的项目融资能力，减少表内地方债务而提升项目的建设密度，而对运营管理的优化有所忽视；对于私人部门，中标方许多为具备施工能力的集团单位，建设方式会采用建设+设计+施工的一体化管理机制，导致其在建设期内形成自我投资自我回报的形式，其主要目的在于获取建设期的施工利润，而对运营期的管理忽视，单方面依托政府的回购补贴。

2.6 融资风险。当货币政策宽松时，项目融资难度及融资成本都相对较低，而货币政策收缩时，项目融资难度及融资成本都会相对上升。特别处于货币收缩时期，由于项目的实际杠杆力度远超过名义负债率水平，而地方政府由于自身债务问题导致担保信用受到损失，导致已融资项目的融资风险迸发出新的问题。

2.7 建设管理风险。轨道交通项目由于其复杂性，本身存在施工难度大、施工工期长以及建设成本巨大的问题，并会经常发生施工安全等问题。PPP项目公司需要将质量、进度、成本及安全4个目标综合协调考虑。

2.8 合同管理风险。由于目前阶段PPP模式发展还不尽成熟，一些项目PPP合同的签订仍参考以往BT或BOT项目的合同文本，导致出现合同纠纷时，特别是PPP项目才会出现的特有情况，难以按照合同约定来界定双方的权责，导致了一些不必要损失的发生。

2.9 财务收益能力风险。由于考虑到城轨项目的公益性质，大陆内地绝大多数轨道交通票价定价不高，营业收入能力不强，对比项目在建设及运营期内的巨大投入，就需要地方政府对城轨项目进行补贴及风险兜底。考虑到目前各地方政府存在的巨大的债务问题，补贴及风险兜底的可持续将受到巨大考验。

3 结论

本文通过对城轨项目PPP模式的合作方式以及城轨PPP项目的具体操作流程出发，结合目前城轨PPP项目所出现的问题，系统归纳整理了城市轨道交通项目PPP模式所出现的9大主要风险，包括政策风险、经济風险、市场评估风险、项目公司组建风险、项目运营管理风险、融资风险、建设管理风险、合同管理风险、财务收益能力风险。通过系统归纳整理该类风险，为更加规范城轨PPP项目的市场提供有效帮助。

参考文献：

[1]李向东.城市轨道交通PPP车公里付费模式研究[J].都市快轨交通，2018（2）.

[2]李明阳，邢燕婷，刘丽琴.城市轨道交通PPP模式运用研究[J].都市快轨交通，2016，29（5）：1-7.

[3]王盈盈，冯珂，尹晋，等.物有所值评价模型的构建及应用——以城市轨道交通PPP项目为例[J].项目管理技术，2015，13（8）：21-27.

[4]易欣，江涛，邱慧.基于霍尔三维结构的PPP轨道交通项目风险动态分担机制[J].华东交通大学学报，2016，33（6）：91-98.

[5]李林，刘志华，章昆昌.参与方地位非对称条件下PPP项目风险分配的博弈模型[J].系统工程理论与实践，2013，33（8）：1940-1948.

[6]郭平，徐佳，贾明磊，等.基于灰色理论的城市轨道交通PPP融资风险评价研究[J].工程经济，2018（3）.

[7]张玮.PPP模式下城市轨道交通项目风险评价研究[D].天津大学，2012.